ศาลปกครองไม่รับฟ้อง ชี้ผู้ฟ้องคดีไม่เสียหาย สั่งกกต.แจงสังคมให้ชัดว่า การฝ่าฝืนประกาศไม่มีโทษ

ศาลปกครองสูงสุดสั่งไม่รับฟ้อง คดีที่ไอลอว์และภาคประชาสังคมฟ้องขอให้เพิกถอนประกาศห้ามแสดงความเห็นของกกต. ชี้ผู้ฟ้องคดีไม่เสียหายไม่มีอำนาจฟ้อง ไอลอว์รับผลออกมาเช่นนี้เพราะเทคนิคทางกฎหมาย แต่พร้อมทำกิจกรรมต่อเพื่อยืนยันเสรีภาพการแสดงออก

 

14 กรกฎาคม 2559 ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งไม่รับฟ้องในคดีที่ โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน (ไอลอว์) สมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน (สสส.) ร่วมกับนักกิจกรรมนักวิชาการรวม 13 คน ยื่นฟ้องเมื่อวันที่ 6 กรกฎาคม 2559 ขอให้เพิกถอนประกาศกกต. เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการแสดงความคิดเห็นในการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2559 และขอให้ระงับการออกอากาศรายการ "7 สิงหา ประชามติร่วมใจ" เพราะเห็นว่าเผยแพร่ข้อมูลให้รับร่างรัฐธรรมนูญเพียงด้านเดียว

 

ในวันยื่นฟ้อง ผู้ฟ้องคดียังขอให้ศาลปกครองสูงสุดสั่งระงับการบังคับใช้ประกาศดังกล่าวชั่วคราวโดยเร่งด่วนด้วย ศาลปกครองจึงนัดไต่สวนคู่กรณีทั้งสองฝ่ายในวันที่ 11 กรกฎาคม 2559 จนกระทั่งมีคำสั่งในวันที่ 14 กรกฎาคม 2559 ว่าไม่รับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดี 

 

ศาลปกครองสูงสุดให้เหตุผลว่า ประกาศของกตต.เป็นเพียงคำแนะนำไม่มีผลบังคับทางกฎหมาย ไม่มีโทษทางอาญา ผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับความเสียหายโดยตรงจากประกาศดังกล่าว จึงไม่มีอำนาจฟ้อง ส่วนรายการ "7 สิงหา ประชามติร่วมใจ" ยังสามารถจัดให้เกิดความเหมาะสมได้อีก

 

ในคำสั่งไม่รับฟ้อง ศาลปกครองได้อธิบายไว้ตอนหนึ่งด้วยว่า เป็นหน้าที่ของกกต.ที่จะแจ้งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบถึงสถานะและผลของประกาศว่าเป็นเพียงข้อแนะนำทั่วไปหรือตัวอย่างที่อธิบายหรือวิธีการในการแสดงความคิดเห็น การฝ่าฝืนประกาศที่ไม่ผิดกฎหมายอื่นจึงไม่มีโทษ

 

ด้านไอลอว์ หนึ่งในผู้ฟ้องคดี มีความเห็นต่อคำสั่งไม่รับฟ้องครั้งนี้ว่า ศาลปกครองไม่ได้ชี้ว่าการห้ามแสดงความคิดเห็นตามประกาศกกต.นั้นชอบธรรมแล้วหรือไม่ และศาลปกครองก็ไม่ได้ชี้ว่ารายการ "7 สิงหา ประชามติร่วมใจ" เผยแพร่เนื้อหาอย่างเป็นธรรมหรือไม่ แต่ศาลปกครองวินิจฉัยในทางเทคนิคกฎหมายแล้วเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีไม่ได้รับความเสียหายโดยตรงจากความพยายามจำกัดเสรีภาพการแสดงความคิดเห็นและการรับข้อมูลข่าวสารด้านเดียวในบรรยากาศปัจจุบัน

 

ไอลอว์เห็นว่า แม้วันนี้เราไม่สามารถใช้ช่องทางตามกฎหมายให้ศาลปกครองเห็นตามเราและออกคำสั่งคุ้มครองได้ แต่ในสถานการณ์ที่อีก 23 วันจะถึงการลงงประชามติ และบรรยากาศการยังเป็นไปอย่างเงียบเหงา ขาดการเข้าถึงข้อมูล ขาดการรณรงค์สื่อสาร ขาดการถกเถียงแลกเปลี่ยนเพื่อนำไปสู่ความรู้ความเข้าใจ ไอลอว์ก็ยืนยันจะเดินหน้าทำกิจกรรมเพื่อสนับสนุนเสรีภาพแสดงความคิดเห็นต่อไปอย่างดีที่สุด

 

 

 

 

 

 

ศาลปกครองพิจารณาคำฟ้องคดีนี้แล้ว สามารถแยกได้เป็น 2 ข้อหา ดังนี้

 

ข้อหาที่หนึ่ง มติของกกต. ที่ให้ออกประกาศ และตัวประกาศกกต. เรื่อง หลักเกณฑ์การแสดงความคิดเห็น ข้อ 4 ข้อ 5 ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

 

ในส่วนของมติที่ประชุมของกตต. ที่ให้ออกประกาศกกต. นั้น พิเคราะห์แล้วเห็นว่า มติของกกต. เป็นเพียงการเตรียมการและการดำเนินการก่อนที่จะมีการออกประกาศเรื่องหลักเกณฑ์การแสดงความคิดเห็น มติดังกล่าวจึงเป็นการพิจารณาทางปกครอง ไม่ใช่คำสั่งทางปกครองที่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 13 จะมีสิทธินำคดีมาฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอน

 

ในส่วนที่ฟ้องว่าประกาศกกต. ไม่ชอบด้วยกฎหมาย พิเคราะห์แล้วเห็นว่า กกต.มีอำนาจตามกฎหมายในการออกระเบียบ ประกาศ คำสั่ง เพื่อให้การแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติเป็นไปโดยสุจริต แต่การดำเนินการดังกล่าวต้องคำนึงถึงเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น และเผยแพร่ความคิดเห็นโดยสุจริตและไม่ขัดต่อกฎหมาย อำนาจในการออกระเบียบ ประกาศ คำสั่ง ย่อมไม่รวมถึงอำนาจในการกำหนดให้การกระทำใดเป็นความผิดอาญาด้วย เนื่องจากการกำหนดให้การกระทำใดเป็นความผิดอาญาต้องดำเนินการโดยฝ่ายนิติบัญญัติ

 

ข้อเท็จจริงปรากฏว่า กกต. ได้ออกประกาศกกต.เรื่องหลักเกณฑ์และวิธีการแสดงความคิดเห็นการออกเสียงประชามติ ซึ่งเป็นการกำหนดวิธีการในการแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ ที่สามารถดำเนินการได้ แต่การดำเนินการดังกล่าวต้องไม่มีลักษณะผิดไปจากข้อเท็จจริง รุนแรง ก้าวร้าว หยาบคาย ปลุกระดม ข่มขู่ อันฝ่าฝืนต่อพ.ร.บ.ประชามติฯ มาตรา 61 ที่มีโทษทางอาญา และการดำเนินการดังกล่าวต้องไม่ขัดต่อกฎหมายอื่นด้วย โดยประกาศดังกล่าว ได้ใช้คำว่า "เช่น" และกำหนดตัวอย่างวิธีการแสดงความคิดเห็นไว้ จึงเป็นเพียงคำแนะนำและการยกตัวอย่างวิธีการที่กกต.เห็นว่า ประชาชนสามารถดำเนินการได้เท่านั้น ไม่มีลักษณะบังคับให้ประชาชนต้องปฏิบัติแต่อย่างใด 

 

สำหรับกรณีที่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 13 อ้างว่า ประกาศกกต.ฉบับนี้ มีเนื้อหาคลุมเครือ ไม่ชัดเจน เป็นถ้อยคำที่ไม่มีนิยามแน่นอนชัดเจน และถูกบัญญัติเป็นความผิดที่มีโทษตามกฎหมาย ทำให้ประชาชนไม่แน่ใจว่าการกระทำหรือไม่กระทำอย่างใดอย่างหนึ่งตามประกาศดังกล่าวจะเป็นความผิดหรือไม่ เกิดความเกรงกลัวไม่กล้าแสดงความคิดเห็น เนื่องจากอาจได้รับโทษตามมาตรา 61 แห่งพ.ร.บ.ประชามติฯ พิเคราะห์แล้วเห็นว่า ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ 4/2559 ลงวันที่ 4 มิถุนายน 2559 ว่า ถ้อยคำในมาตรา 61 วรรคสอง แห่งพ.ร.บ.ประชามติฯ เป็นถ้อยคำที่ตราขึ้นเพื่อคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ หรือความเป็นอยู่ส่วนตัวของบุคคลอื่น เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อป้องกัน หรือระงับความเสื่อมโทรมทางจิตใจ จึงไม่ใช่กรณีที่กฎหมายบัญญัติความผิดและโทษทางอาญาโดยใช้ถ้อยคำที่เคลือบคลุมหรือไม่ชัดเจนแต่ประการใด หากจะเกิดปัญหาการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่อาจตีความขยายขอบเขตของถ้อยคำดังกล่าว จนอาจเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบและไม่เป็นธรรมแก่ประชาชน บุคคลผู้ได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจโดยมิชอบย่อมฟ้องร้องต่อศาลที่มีเขตอำนาจในเรื่องนั้นๆ ได้ 

 

ข้อ 5 ของประกาศกำหนดห้ามการกระทำต่างๆ รวม 8 ประการ โดยไม่ได้กำหนดถึงผลหรือโทษของการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามประกาศนี้ และไม่ได้อ้างถึงมาตรา 61 แห่งพ.ร.บ.ประชามติฯ ซึ่งเป็นบทบัญญัติที่กำหนดโทษอาญาแต่อย่างใด โดยผู้ถูกฟ้องคดีได้ชี้แจงและให้ถ้อยคำต่อศาลว่า ประกาศฉบับนี้เป็นคำอธิบายแนวทางหรือวิธีการในการแสดงความคิดเห็นเท่านั้น การฝ่าฝืนไม่มีโทษอาญา การรณรงค์เพื่อให้ประชาชนลงมติไม่รับร่างรัฐูรรมนูญสามารถดำเนินการได้หากไม่มีการปลุกระดม และไม่เข้าลักษณะมาตรา 61 วรรคสอง ของพ.ร.บ.ประชามติฯ 

 

ดังนั้น ข้อ 5. ของประกาศกกต.จึงเป็นเพียงคำแนะนำทั่วไปหรือตัวอย่างที่อธิบายเพื่อป้องกันมิให้เกิดการกระทำที่ฝ่าฝืนต่อกฎหมายเท่านั้น โดยผู้ที่เกี่ยวข้องไม่อาจใช้ประกาศนี้เป็นหลักเกณฑ์ในการตีความว่าการฝ่าฝืนเป็นความผิดอาญาได้ และเป็นหน้าที่ของกกต.ที่จะแจ้งให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบถึงสถานะและผลของประกาศว่าเป็นเพียงข้อแนะนำทั่วไปหรือตัวอย่างที่อธิบายหรือวิธีการในการแสดงความคิดเห็นตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีกล่าวอ้างด้วย

 

ส่วนการที่ผู้ฟ้องคดีที่ 4 อ้างว่าถูกจับกุมเนื่องจากเผยแพร่เอกสาร "ความเห็นแย้ง คำอธิบายสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ 10 เรื่องที่น่ารู้" และใบปลิว ผู้ฟ้องคดีที่ 5 ถูกห้ามแจกเสื้อ จึงไม่ใช่การถูกดำเนินคดีเนื่องจากการฝ่าฝืนประกาศกกต. ความเดือดร้อนเสียหายที่แท้จริงที่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 13 อ้างในคดีนี้ไม่ใช่ความเสียหายที่เกิดจากประกาศนี้ และหากผู้ฟ้องคดีทั้ง 13 เห็นว่า ได้กระทำการฝ่าฝืนประกาศกกต. โดยไม่ได้ทำความผิดต่อกฎหมายอื่น แต่ถูกห้ามหรือดำเนินคดี ก็ต้องโต้แย้งหรือดำเนินการตามสิทธิของตน 

 

ดังนั้นผู้ฟ้องคดีทั้ง 13 จึงไม่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ที่จะมีสิทธิฟ้องคดีในข้อหานี้ต่อศาลปกครอง 

 

ข้อหาที่สอง ผู้ฟ้องคดีทั้ง 13 อ้างว่า การที่ผู้ถูกฟ้องคดีจัดให้มีรายการ 7 สิงหา ประชามติร่วมใจ ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะไม่ได้คำนึงถึงการให้โอกาสแต่ละฝ่ายอย่างเท่าเทียมกัน 

 

พิเคราะห์แล้วเห็นว่า กฎหมายที่เกี่ยวข้องและระเบียบของกกต.ประสงค์ให้บุคคลมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและเผยแพร่ความคิดเห็นเกี่ยวกับการออกเสียงโดยสุจริตและไม่ขัดต่อกฎหมาย ที่ผู้ฟ้องคดีทั้ง 13 อ้างว่า การจัดสรรเวลาออกอากาศได้ให้โอกาสคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญและส่วนราชการมากกว่าภาควิชาการและประชาสังคมนั้น ศาลปกครองเห็นว่า ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการจัดสรรเวลาเพื่อแสดงความคิดเห็นทั้ง 13 ครั้ง ผู้ถูกฟ้องคดีจัดสรรเวลาให้ตัวเองชี้แจงขั้นตอนและกระบวนการการลงประชามติ 2 ครั้ง คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้รับการจัดสรรเวลาเพื่อชี้แจงสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญ 3 ครั้ง สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้รับการจัดสรรเวลาเพื่อชี้แจงคำถามพ่วง 2 ครั้ง ซึ่งผู้ถูกฟ้องคดีอ้างว่าในส่วนที่เหลืออีก 6 ครั้ง เป็นเรื่องของสถานีวิทยุโทรทัศน์แต่ละสถานีที่ได้รับมอบหมายที่จะเชิญผู้ใดเป็นดุลพินิจของแต่ละสถานี หากมีความไม่เหมาะสมผู้ถูกฟ้องคดีสามารถประสานไปยังสถานีให้พิจารณาบุคคลอื่นได้ โดยในวันที่ยื่นฟ้องนี้ การดำเนินการของแต่ละสถานียังสามารถจัดให้เกิดความเหมาะสมได้อีก ผู้ถูกฟ้องคดีสามารถประสานการดำเนินการของสถานีให้มีความเท่าเทียมและมีความเหมาะสมขึ้นได้