เมื่อวันที่ 20 พฤษภาคม 2558 ปูนเทพ ศิรินุพงศ์ อาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ อภิปรายหัวข้อ “รัฐธรรมนูญเยอรมัน” ในวงเสวนา “เรียนเรียน เล่นเล่น” ที่สำนักข่าวประชาไทยจัดขึ้น สรุปสาระสำคัญได้ดังนี้
รัฐธรรมนูญของเยอรมันฉบับปัจจุบันที่ใช้มากว่า 60 ปี ร่างขึ้นภายหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 สิ้นสุดลง ร่างโดยฝ่ายที่ชนะสงครามได้แก่ อังกฤษ อเมริกา และฝรั่งเศส ในตอนแรกมีความตั้งใจว่าจะใช้เป็นฉบับชั่วคราว ไม่ได้มีเจตนาให้เป็นรัฐธรรมนูญถาวร รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงได้ชื่อว่าเป็น “กฎหมายพื้นฐานของสหพันธรัฐเยอรมัน” และถูกออกแบบมาโดยระมัดระวังไม่ให้เป็นฉบับถาวร คือประชาชนมีสิทธิยกเลิกได้อย่างเสรี แต่เนื่องจากฟังก์ชั่นต่างๆ ในรัฐธรรมนูญใช้ได้ดีจึงยังคงใช้มาจนถึงปัจจุบัน
รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นปฏิกิริยาย้อนกลับของสมัยไวมาร์
โครงสร้างของรัฐธรรมนูญในสมัยไวมาร์คือ มีประธานาธิบดีมาจากการเลือกตั้ง และมีอำนาจมาก เห็นได้จากการใช้อำนาจของฮิตเลอร์ ด้านการเลือกตั้งเป็นแบบสัดส่วน แต่ไม่มีเปอร์เซ็นต์ขั้นต่ำ ส่งผลให้มีพรรคการเมืองเล็กๆ เยอะ กลไกการทำงานของรัฐสภาไม่มีประสิทธิภาพ ฮิตเลอร์จึงใช้จุดอ่อนนี้สถาปนารัฐสภาที่มีประสิทธิภาพ อีกทั้งรัฐธรรมนูญยังไม่มีความเป็นกฎหมายสูงสุด ไม่มีศาลรัฐธรรมนูญ ไม่มีบทบัญญัติชั่วนิรันดร์ สามารถแก้ไขได้ง่าย จึงมีการใช้กลไกนี้ทำลายรัฐธรรมนูญเสียเอง
ขณะที่รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นปฏิกิริยาของความล้มเหลวของรัฐธรรมนูญไวมาร์ กล่าวคือ มีความพยายามให้กลไกประชาธิปไตยไม่ไปทำลายรัฐธรรมนูญเอง เช่น พรรคการเมืองต้องไม่รณรงค์เพื่อทำลายรัฐสภา การชุมนุมต้องไม่จุดประสงค์เพื่อฉีกรัฐธรรมนูญหรือล้มล้างการปกครอง และเนื่องจากในสมัยฮิตเลอร์มีการใช้อำนาจทางกฎหมายดำเนินการเรื่องต่างๆ ที่ไม่ถูกต้อง รัฐธรรมนูญใหม่จึงฟื้นฟูกฎหมายธรรมชาติที่เชื่อว่ามนุษย์มีกฎเกณฑ์บางอย่างที่ต้องเคารพ เพื่อให้มนุษย์ตระหนักว่าตนมีข้อจำกัดอยู่
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญใหม่ยังทำให้มีความถาวรขึ้น โดยเฉพาะในเรื่องการรับรองสิทธิมนุษยชน การจำกัดเสรีภาพบางอย่างของมนุษย์ เช่น การแสดงความคิดเห็นต้องไม่ละเมิดผู้อื่น แต่จะห้ามไม่ให้แสดงความเห็นต่อเรื่องใดเรื่องหนึ่งเลย ไม่ได้ หรือการชุมนุมอาจห้ามชุมนุมบางพื้นที่ แต่จะห้ามชุมนุมเลยไม่ได้
จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญของแต่ละประเทศจะบอกได้ว่าประเทศนั้นมีบาดแผลอะไร เคยมีปัญหาอะไร เพราะเขาจะเขียนรัฐธรรมนูญเพื่อแก้เรื่องนั้น อย่างรัฐธรรมนูญไทยสะท้อนว่า เรามีประชาธิปไตยมากเกินไป มีเสรีภาพมากเกินไป
ให้ความสำคัญกับการประกันสิทธิขั้นพื้นฐานมาก
การประกันสิทธิขั้นพื้นฐานเป็นค่าสูงสุดข้อแรกๆ ของเยอรมัน ที่สำคัญมีการเขียนประกาศไว้เลยว่าศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์จะละเมิดมิได้ เช่น การมองคนเป็นวัตถุถือว่าละเมิดศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ มีกรณีที่เครื่องบินโดยสารจะก่อเหตุวินาศกรรม แล้วเจ้าหน้าที่ต้องตัดสินใจว่าจะทำลายเครื่องบินหรือไม่ ศาลเห็นว่าการทำลายเครื่องบินเป็นการมองคนเป็นวัตถุเพราะจะทำให้ผู้โดยสารที่บริสุทธิ์ต้องตาย ซึ่งประเทศไทยเองก็รับเอาแนวคิดเรื่องศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์มาใช้ โดยปรากฏครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ 2540 แต่เราไม่ได้รับเอาไอเดียของเขามาด้วย
อย่างไรก็ตาม รัฐธรรมนูญเยอรมันมีการจำกัดสิทธิขั้นพื้นฐานในบางเงื่อนไข มีการแยกสิทธิมนุษยชน สิทธิพลเมือง และสิทธิขั้นพื้นฐานออกจากกัน เหมือนกับร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ของไทย แต่มีความต่างตรงที่เยอรมันมองว่าสิทธิมนุษยชนเป็นสิ่งที่มีอยู่แล้ว เป็นสิทธิของมนุษย์ทุกคนที่มีติดตัว รัฐแค่รับรู้เท่านั้น แต่สิทธิพลเมืองเป็นสิ่งที่รัฐสร้างขึ้น นอกจากนี้ การคุ้มครองสิทธิยังมีข้อแตกต่างกันคือ กรณีที่พึ่งใครไม่ได้แล้วประชาชนเยอรมันสามารถร้องทุกข์ต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ ขณะที่ไทยก็มีบัญญัติในรัฐธรรมนูญ 2550 มาตรา 212 ที่ให้ประชาชนฟ้องตรงต่อศาลรัฐธรรมนูญได้ แต่ฟ้องได้เฉพาะกรณีที่กฎหมายขัดกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งแสดงให้เห็นว่าสิทธิขั้นพื้นฐานไม่ได้เป็นแก่นสูงสุดของไทย เพราะหากถูกละเมิดก็ฟ้องศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้
การจัดโครงสร้างองค์กรของรัฐของเยอรมัน
รัฐธรรมนูญเยอรมัน มาตรา 20 มีหลักการ 5 ข้อที่เป็นพื้นฐานสำคัญ ได้แก่ 1.เป็นสาธารณรัฐ 2. เป็นสหพันธรัฐ แต่ละมลรัฐเคารพการปกครองของมลรัฐอื่น 3. เป็นประชาธิปไตย ปกครองด้วยเสียงข้างมากที่เคารพเสียงส่วนน้อย 4. เป็นสังคมรัฐ คือรัฐมีหน้าที่ทำให้สังคมมีความเสมอภาค เท่าเทียมกัน 5. เป็นนิติรัฐ ซึ่งเห็นได้จากหลักสองข้อคือ หลักการแบ่งแยกอำนาจและองค์กรรัฐต้องผูกพันกับกฎหมาย โดยหลักการดังกล่าวจะแก้ไขได้ยากมาก แม้แต่การเลือกใช้ระบบเลือกตั้งหรือการแก้ไขรัฐธรรมนูญก็ต้องไม่กระทบหลัก 5 ข้อนี้
ความเหมือน-ต่างของร่างรัฐธรรมนูญไทย 2558 กับรัฐธรรมนูญเยอรมัน
-การเลือกนายกรัฐมนตรี
ในการเลือกนายกรัฐมนตรีของเยอรมัน ประธานาธิบดีจะเสนอชื่อนายกฯ เข้าไปในสภา เพื่อให้ ส.ส.เลือก แต่ถ้าไม่ผ่าน ส.ส.จะเสนอชื่อผู้สมควรเป็นนายกฯ เพื่อนำมาเลือก โดยถ้าใครได้คะแนนเกินครึ่งหนึ่งก็จะได้ตำแหน่งไป แต่ถ้าเสียงแตก ไม่มีใครได้คะแนนเกินครึ่ง ก็เป็นสิทธิที่ประธานาธิบดีจะตัดสินใจว่าจะให้ผู้ได้เสียงมากที่สุดเป็นนายกฯ หรือจะให้ยุบสภาเพื่อเลือกใหม่
สำหรับร่างรัฐธรรมนูญ 2558 ของไทยก็เปิดช่องให้นายกฯ มาจากการเสนอชื่อของ ส.ส. โดยไม่จำเป็นที่นายกฯ ต้องเป็น ส.ส. และในมาตรา 173 ก็กำหนดว่า ถ้าพ้นกำหนด 30 วันหลังการประชุมรัฐภาครั้งแรกแล้ว ยังไม่มีผู้ถูกเสนอชื่อคนใดได้คะแนนเสียงเกินครึ่ง หรือได้คะแนนไม่ถึง 2 ใน 3 กรณีไม่ได้เป็น ส.ส. ตามมาตรา 172 ก็ให้คนที่ได้คะแนนเสียงมากที่สุดดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี
-การขอมติไว้วางใจ
ในร่างรัฐธรรมนูญ 2558 มาตรา 181 นายกฯ สามารถขอให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติไว้วางใจนายกฯ ได้ แต่ถ้าได้คะแนนไว้วางใจน้อยกว่าครึ่งหนึ่ง นายกฯ จะยุบสภาหรือไม่ก็ได้ กรณีที่ได้คะแนนมากกว่าครึ่งสภาผู้แทนราษฎรจะขออภิปรายไม่ไว้วางใจในสมัยประชุมนั้นอีกไม่ได้ คล้ายกับในเยอรมันที่นายกรัฐมนตรีสามารถของเสียงไว้วางใจจากสภาได้ แต่ถ้าได้คะแนนเสียงไม่ถึงครึ่ง นายกฯ จะเสนอให้ประธานาธิบดียุบสภาหรือไม่ก็ได้ แต่ถ้าไม่ยุบสภา และจะเป็นรัฐบาลต่อไป การออกกฎหมายก็จะทำได้ยากมาก จึงมีช่องทางสำหรับออกกฎหมายในสถานการณ์เช่นนี้คือ ให้ประธานาธิบดีประกาศ “ภาวะฉุกเฉินทางนิติบัญญัติ” โดยรัฐบาลจะเสนอกฎหมายให้สภาผู้แทนมลรัฐเห็นชอบแทน ความเห็นของ ส.ส. จึงไม่จำเป็น อย่างไรก็ตาม เงื่อนไขนี้ใช้ได้แค่ 6 เดือน และใช้ได้เฉพาะการตรากฎหมาย ไม่สามารถขอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ ทั้งนี้ การประกาศภาวะฉุกเฉินทางนิติบัญญัติยังไม่เคยเกิดขึ้น
-การลงคะแนนแบบโอเพ่นลิสต์
กรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเคยบอกว่า เราจะใช้ระบบเลือกตั้งแบบสัดส่วนผสมเหมือนเยอรมัน แต่เราก้าวหน้ากว่าเขาเพราะเราใช้การเลือกแบบโอเพ่นลิสต์ด้วย คือ ประชาชนเลือกได้เลยว่าอยากให้ผู้สมัครคนใดตามบัญชีรายชื่อของพรรคเป็น ส.ส. อย่างไรก็ตาม การที่เยอรมันไม่เลือกใช้โอเพ่นลิสต์อาจเพราะเขาเห็นข้อเสียของมันก็ได้ กล่าวคือ ในการจัดจำนวน ส.ส.ให้แต่ละพรรค จะคำนวณจากสัดส่วนที่พรรคนั้นควรจะได้ แล้วจัดให้ ส.ส. ที่มาจากระบบแบ่งเขตก่อนแบบบัญชีรายชื่อ ซึ่งอาจทำเกิดความไม่เป็นธรรมกับผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อได้ ในกรณีที่พรรคนั้นได้ ส.ส.แบบแบ่งเขตเกินสัดส่วนที่พรรคควรจะได้ ก็จะทำให้ไม่มีที่นั่ง ส.ส. ตกมาถึงผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อเลย ทั้งที่ผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่ออาจได้คะแนนเสียงมากกว่าผู้สมัครแบบแบ่งเขต
นอกจากนี้ ระบบสัดส่วนผสมของไทยไม่มีการกำหนดเปอร์เซ็นขั้นต่ำว่าพรรคหรือกลุ่มการเมืองต้องได้เสียงอย่างน้อยเท่าไหร่จึงจะมี ส.ส. ได้ 1 คน ซึ่งอาจจะซ้ำรอยรัฐธรรมนูญไวมาร์ที่ไม่ได้กำหนดเปอร์เซ็นขั้นต่ำเช่นกัน ส่งผลให้รัฐสภาไม่มีประสิทธิภาพเพราะมีพรรคเล็ก พรรคน้อยมากเกินไป
ที่มา: iLaw