ข้อสังเกตหลังสร้างร่างแรก “ระบบเลือกตั้งเยอรมันแบบไทยๆ”

ปูนเทพ ศิรินุพงษ์

แม้ในขณะนี้จะอยู่ในชั้นที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญกำลังปรับแก้ไขเนื้อหาของร่างรัฐธรรมนูญในหลายๆ ประเด็น ซึ่งรวมไปถึงบทบัญญัติในส่วนที่ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ดูเหมือนว่าในหลักการและรายละเอียดนั้นจะมีการแก้ไขด้วยในหลายๆ ประการ อย่างไรก็ตามบทบัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญ “ร่างแรก” ที่ได้จัดทำขึ้นมาเบื้องต้นและได้ถูกอภิปรายในสภาปฏิรูปแห่งชาตินั้นก็ถือได้ว่าเป็นวัตถุในการศึกษารวมถึงการวิพากษ์วิจารณ์เชิงนิติศาสตร์ได้ ซึ่งเมื่อเทียบกับ “ระบบการเลือกตั้งแบบเยอรมัน” ที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญใช้เป็นแรงบันดาลใจในการนำมาปรับใช้นั้น เห็นว่าระบบการเลือกตั้งในร่างรัฐธรรมนูญร่างแรกนั้นมีหลักการและรายละเอียดในหลายประเด็นสำคัญที่แสดงให้เห็นถึง “ความคลาดเคลื่อน” ในสาระสำคัญหลายประการเกินกว่าจะอธิบายว่าเป็นการปรับแต่งให้สอดคล้องกับบริบทของสังคมไทย จนกล่าวได้ว่าระบบการเลือกตั้งแบบใหม่นี้กลายมาเป็นระบบการเลือกตั้งอีกแบบที่แตกต่างไปจาก “ระบบเลือกตั้งเยอรมัน” และกลายมาเป็น “ระบบเลือกตั้งเยอรมันแบบไทยๆ”

ทั้งนี้ประเด็นซึ่งเป็นสาระสำคัญอันแตกต่างไปซึ่งจะวิเคราะห์ในที่นี้ได้แก่ (1) ประเด็นเรื่องคะแนนเสียงที่มีสองประเภทกับจำนวนของบัตรเลือกตั้ง (2) ปัญหาเรื่องระบบการคำนวณคะแนนของการแบ่งบัญชีรายชื่อออกเป็นหลายเขต (3) กรณีการนำ “ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด” มาปรับใช้ใน “ระบบกฎหมายเลือกตั้งเยอรมัน” และ (4) ข้อพิจารณาระบบการเลือกตั้งอิเล็กทรอนิกส์ในประเทศเยอรมัน

อนึ่ง ในการเขียนบทความนี้ ผู้เขียนตระหนักว่าการวิพากษ์วิจารณ์ระบบเลือกตั้งก่อนมีการเลือกตั้งจริงนั้นไม่สามารถก้าวล่วงไปได้ถึงประเด็นประสิทธิภาพ อีกทั้งไม่อาจประเมินได้อย่างลอยๆ โดยขาดตัวอย่างที่เป็นรูปธรรมจากข้อเท็จจริง แต่เมื่อเริ่มต้นว่าอ้าง “แบบเยอรมัน”แล้ว การนำมาเทียบหลักการและความเป็นระบบย่อมสามารถทำได้

1.ระบบการเลือกตั้งเยอรมัน – บัตรเลือกตั้งใบเดียวหรือสองใบ (?)

นับตั้งแต่ปี พ.ศ. 2540 เป็นต้นมา ประชาชนชาวไทยเริ่มคุ้นเคยกับระบบการเลือกตั้งที่ประกอบไปด้วยการเลือกตั้งแบบแบ่งเขต และแบบบัญชีรายชื่อ โดยที่ประชาชนมีคะแนนที่จะเลือกผู้สมัครในแบบแบ่งเขตและเลือกพรรคการเมืองได้ โดยมีบัตรเลือกตั้งสองใบแยกจากกัน กล่าวคือ บัตรเลือกตั้งแบบแบ่งเขต (เลือกคน) และบัตรเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ (เลือกพรรค)

ต่อมา ในปัจจุบัน เมื่อมีความพยายามรับเอา “ระบบการเลือกตั้งเยอรมัน” เข้ามาปรับใช้ภายใต้ร่างรัฐธรรมนูญใหม่ ซึ่งเป็นระบบที่ประชาชนยังคงต้องเลือกสองครั้งเช่นกัน กล่าวคือ เลือกผู้สมัครแบบแบ่งเขตและแบบสัดส่วน ที่จะมีวิธีการคำนวณคะแนนที่แตกต่างไปจากเดิม ผู้ร่างรัฐธรรมนูญไทยก็ยังคงรักษารูปแบบการเลือกตั้งที่ให้มีบัตรเลือกตั้งสองใบแยกจากกันไว้ ดังที่บัญญัติในร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 103 วรรค 2 ว่า “การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรให้ใช้วิธีออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ โดยให้ลงคะแนนเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแต่ละแบบแยกกันโดยระบบอิเล็กทรอนิกส์หรือวิธีอื่น”

อย่างไรก็ตาม หากไปดูจากต้นตำรับอย่างประเทศเยอรมนี ที่ใช้ระบบ “สัดส่วนที่รวมถึงการกำหนดตัวบุคคล” ซึ่งเป็นระบบที่เราอ้างว่าเราได้นำมาปรับใช้ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และถูกทำให้เป็น “แบบไทยๆ” นั้น ระบบการเลือกตั้งเยอรมนีกลับใช้บัตรเลือกตั้งเพียงใบเดียว ทั้งที่ลักษณะการลงคะแนนก็มีสองคะแนน คือ คะแนนเสียงที่ 1 ซึ่งเลือกผู้สมัครแบบแบ่งเขต และคะแนนเสียงที่ 2 ซึ่งเลือกพรรคการเมืองในแบบสัดส่วน

หากดูในรายละเอียดแล้ว ความแตกต่างเรื่องจำนวนบัตรลงคะแนนระหว่างเยอรมันกับประเทศไทย ไม่ใช่เป็นเพียงเรื่องของการออกแบบกลไก เทคนิค หรือรายละเอียดเชิงปลีกย่อยที่แตกต่างกันไป แต่อาจแสดงให้เห็นว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญที่ได้พยายามหยิบยกระบบการเลือกตั้งแบบเยอรมันขึ้นมาเป็นต้นแบบนั้น ไม่ได้มีความเข้าใจสาระสำคัญของระบบเลือกตั้งแบบเยอรมันอย่างเพียงพอ

กล่าวคือเพราะเหตุที่การเลือกตั้งแบบเยอรมัน คะแนนเสียงที่สอง จะมีความสำคัญที่สุด โดยจะเป็นคะแนนซึ่งกำหนดสัดส่วนจำนวนที่แต่ละพรรคการเมืองจะได้รับจากจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมด (ไม่ใช่เฉพาะจากจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบสัดส่วน) การเลือกผู้สมัครแบบแบ่งเขตในคะแนนที่หนึ่งนั้น เป็นเพียงการเลือกตัวบุคคลเพื่อเข้ามาสวมในสัดส่วนหรือโควต้าที่แต่ละพรรคการเมืองได้รับจากการคำนวณคะแนนเสียงที่สองเท่านั้น

จึงอาจเป็นไปได้ว่า หากผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง เลือกผู้สมัครที่เป็นผู้สมัครอิสระ หรือเลือกผู้สมัครจากพรรคการเมืองที่ไม่ได้ส่งผู้สมัครในแบบบัญชีรายชื่อ แล้วปรากฏว่าบุคคลนั้นชนะการเลือกตั้งในระดับเขต ขณะเดียวกันก็ได้เลือกพรรคการเมืองในแบบบัญชีรายชื่อเอาไว้ เช่นนี้ ย่อมเท่ากับว่า ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งดังกล่าวมีโอกาสในการกำหนดจำนวนสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรถึงสองครั้ง กล่าวคือ ครั้งแรกด้วยคะแนนเสียงที่สอง ซึ่งทำให้พรรคการเมืองที่เลือกนั้นได้สัดส่วนจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไป เพียงแต่ไม่ได้มีการเลือกตัวบุคคลเข้าไปสวมในสิทธิดังกล่าวเท่านั้น และครั้งที่สองคือจากคะแนนเสียงที่หนึ่ง ที่เลือกผู้สมัครอิสระหรือผู้สมัครจากพรรคการเมืองที่ไม่ได้ส่งลงบัญชีรายชื่อที่ชนะในแบบแบ่งเขต ซึ่งก็จะได้รับการประกันที่นั่งในสภา โดยไม่ได้เป็นการเข้าไปสวมในสัดส่วนของพรรคการเมืองใดจากคะแนนที่สอง

กรณีจะแตกต่างออกไป หากผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งนั้นใช้คะแนนเสียงที่หนึ่งเลือกผู้สมัครในแบบแบ่งเขตที่สังกัดพรรคการเมืองซึ่งได้รับการจัดสรรที่นั่งในสภาจากคะแนนที่สอง กล่าวคือ ไม่ว่าการเลือกนั้นจะเป็นการเลือกผู้สมัครแบบแบ่งเขตจากพรรคการเมืองเดียวกันกับที่ได้เลือกไว้ในแบบสัดส่วน หรือเป็นคนละพรรคกันแต่ก็เป็นพรรคที่ยังคงได้รับการคำนวณและจัดสรรที่นั่งในแบบสัดส่วนอยู่ กรณีเช่นนี้ การเลือกผู้แทนจากแบบแบ่งเขตนั้น จะเป็นเพียงการเลือกเอาตัวบุคคลจากระบบแบ่งเขตเข้าไปสวมในสัดส่วนที่พรรคการเมืองนั้นๆ ได้รับจากคะแนนเสียงที่สอง

เมื่ออาจเป็นเช่นนี้ จะเห็นได้ว่า ระบบการเลือกตั้งที่มีลักษณะดังกล่าว อาจขัดกับหลักความเสมอภาค กล่าวคือ พฤติกรรมการเลือกตั้งของคนที่แตกต่างกัน อาจนำไปสู่การที่ประชาชนแต่ละคนจะมีสิทธิเลือกตั้งที่ไม่เท่าเทียมกัน กล่าวคือ ผู้ที่เลือกในแบบแรกที่กล่าวมานั้น ถือได้ว่ามีสิทธิในการกำหนดผู้แทนเข้าไปนั่งในสภาได้ถึงสองคน ขณะที่ผู้เลือกตามลักษณะที่สองมีสิทธิในการกำหนดได้เพียงคนเดียว

เมื่อพิจารณาตามหลักความเสมอภาคของการเลือกตั้ง ซึ่งรับรองไม่เพียงเฉพาะ “ค่าการนับ” ที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจะต้องมีคะแนนเสียงเท่ากัน (คือ หนึ่งคน หนึ่งเสียง) นั้น แต่ยังรวมไปถึง “ค่าความสำเร็จ” ของคะแนนเสียงที่ได้ใช้สิทธิไปด้วย ที่จะต้องมีอิทธิพลต่อการคำนวนสัดส่วนที่นั่งในสภาอย่างเท่าเทียมกัน เช่นนี้ ถือว่า “ระบบ” การเลือกตั้งดังที่ได้กล่าวมานี้จึงมีปัญหา นอกจากนี้กรณีดังกล่าวอาจทำให้แต่ละพรรคการเมืองอาจหาทางหลีกเลี่ยงเพื่อให้ได้มาซึ่งจำนวนที่นั่งในสภาเพิ่มมากขึ้น โดยการสนับสนุนผู้สมัครอิสระ หรือผู้สมัครจากพรรคการเมืองที่ไม่ได้สมัครในแบบบัญชีรายชื่อ (ที่อาจกลายมาเป็นพรรคสำรองของพรรคการเมืองใหญ่ หรือเป็นเพียงการสมัครเพื่อเลี่ยงหาช่องทางประโยชน์จากระบบเท่านั้น แล้วภายหลังจึงมาทำงานร่วมกัน) ก็จะทำให้เกิดปัญหาในการบริหารจัดการพรรคการเมือง

ด้วยเหตุดังกล่าวมานี้ ผู้ออกแบบระบบเลือกตั้งที่ “คิด” อย่างรอบคอบและคำนึงถึงหลักความเลือกตั้งโดยเสมอภาค จึงต้องกำหนดเอาไว้ว่า การเลือกตั้งแบบเยอรมันนั้น การคำนวณคะแนนในสัดส่วนจากคะแนนเสียงที่สอง ให้คำนวณเฉพาะแต่กรณีที่ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งไม่ได้เลือกผู้สมัครแบบอิสระที่ไม่สังกัดพรรคการเมือง หรือผู้สมัครจากพรรคการเมืองที่ไม่ได้ส่งลงแบบสัดส่วน หรือผู้สมัครจากพรรคการเมืองที่ไม่ผ่านหลักเกณฑ์คะแนนขั้นต่ำในแบบสัดส่วน แล้วบุคคลดังกล่าวชนะในแบบแบ่งเขต เพราะเท่ากับว่าการเลือกผู้ชนะการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตลักษณะดังกล่าวได้กำหนดโควต้าที่นั่งในสภาไปแล้ว จึงจะไม่ได้นำคะแนนเสียงที่สองของผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งดังกล่าวมาคำนวณโควต้าที่นั่งในสภาอีก

การที่จะนำไปสู่การคำนวณที่แยกไม่พิจารณาคะแนนเสียงที่สองของกรณีที่ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งได้ลงคะแนนเลือกผู้ได้รับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตที่เป็นผู้สมัครอิสระ หรือจากพรรคการเมืองที่ไม่ได้สมัครแบบสัดส่วนหรือไม่ได้รับการคำนวณคะแนนนั้น จะทำได้ก็ต่อเมื่อใช้บัตรเลือกตั้งเพียง “ใบเดียว” เพื่อดูว่าบัตรแต่ละใบได้เลือกคะแนนเสียงที่หนึ่งไปอย่างไร อันจะส่งผลว่าบัตรใบนั้นจะถูกนับคะแนนเสียงที่สองหรือไม่

ที่กล่าวมาคือเหตุผลและหลักการว่าทำไมการเลือกตั้งระบบเยอรมันจึงใช้บัตรเลือกตั้งเพียงใบเดียว แม้จะมีคะแนนสองคะแนนคือ คะแนนเสียงที่หนึ่งเลือกผู้สมัครแบบแบ่งเขตและคะแนนเสียงที่สองเลือกผู้สมัครแบบสัดส่วนเช่นกัน

การอ้างว่ารับเอาแบบเยอรมันเข้ามา แล้วละเลยรายละเอียดตรงนี้ดังที่ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญ อาจแสดงให้เห็นว่าบางครั้งผู้ร่างรัฐธรรมนูญปัจจุบันเอง ก็ไม่ได้เข้าใจระบบเลือกตั้งแบบเยอรมันอย่างแท้จริง

2.ความไม่เป็นระบบของระบบเลือกตั้งใหม่

ในร่างแรกของรัฐธรรมนูญนั้น กำหนดเรื่องระบบการเลือกตั้งอยู่ในมาตรา 103-107 คือมีสมาชิกซึ่งมาจากการแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวน 250 คน และจากแบบบัญชีรายชื่ออย่างน้อย 200 (แต่ไม่เกิน 220) คน รวมเป็นอย่างน้อย 450 (แต่ไม่เกิน 470) คน

มาตราที่เป็นสาระสำคัญที่สุดก็คือมาตรา 107 ซึ่งกล่าวถึงการคำนวณเพื่อหาจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่แต่ละพรรคการเมืองจะได้รับ โดยบัญญัติขั้นตอนการคำนวณไว้เป็นลำดับ กล่าวคือ เริ่มต้นจากการรวบรวมคะแนนเสียงในระบบบัญชีรายชื่อของแต่ละพรรคการเมือง(หรือกลุ่มการเมือง) “จากทุกภาค” เพื่อคำนวณหาจำนวนสมาชิกตามสัดส่วนที่แต่ละพรรคจะมีได้ “ทั้งประเทศ” หลังจากนั้นนำยอดดังกล่าวมาเทียบกับจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่ได้รับการเลือกตั้งในระบบแบ่งเขต เพื่อคำนวณจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ (กล่าวคือ เมื่อหักส่วนของสมาชิกแบบแบ่งเขตที่พรรคการเมืองได้รับออกไปแล้ว ยอดแรกของสัดส่วนที่พรรคการเมืองจะมีทั้งประเทศยังเหลืออยู่เท่าไร ก็เพิ่มจำนวนสมาชิกแบบบัญชีรายชื่อเท่านั้น หากเท่ากับหรือปรากฏว่าได้สมาชิกแบบแบ่งเขตมามากกว่าแล้วก็ไม่เพิ่มในส่วนของสมาชิกแบบบัญชีรายชื่อ อย่างไรก็ตามในส่วนที่เกิดสัดส่วนนั้นก็ยังคงดำรงอยู่ – อาจเทียบได้กับ “สมาชิกเกินส่วน” หรือ Überhangmandate ในระบบเลือกตั้งเยอรมัน) หลังจากนั้นจึงเอาสมาชิกแบบบัญชีรายชื่อที่แต่ละพรรคการเมืองมี “ทั้งประเทศมาเฉลี่ยสัดส่วนตามแต่ละภาค

จะเห็นได้ว่าแม้ในตอนแรกจะมีการแบ่งบัญชีรายชื่อออกเป็นหกภาค แต่การแบ่งดังกล่าวแทบไม่ได้มีความหมายใดๆ เลยในเบื้องต้น เพราะท้ายที่สุดนั้นการคำนวณสัดส่วนอยู่บนฐานของคะแนนเสียงรวมทั้งประเทศที่จะถูกนำมาคำนวณและหักกับจำนวนสมาชิกแบบแบ่งเขตที่ได้รับ สัดส่วนระดับภาคจะถูกนำมาคำนวณในขั้นตอนสุดท้ายเท่านั้น หลังจากหักจำนวนสมาชิกแบ่งเขตทั้งประเทศไปแล้ว

ต่างจากต้นฉบับแบบเยอรมันที่การแบ่งบัญชีรายชื่อออกเป็นมลรัฐต่างๆ นั้นยืนอยู่บนหลักการที่ชัดเจนนั่นก็คือ “หลักสหพันธรัฐ” ด้วยเหตุนี้ การคำนวณจึงให้ความสำคัญกับคะแนนเสียงในแต่ละบัญชีรายชื่อในฐานะคะแนนเสียงระดับมลรัฐและคะแนนเสียงส่วนหนึ่งของระดับประเทศไปพร้อมๆ กัน ในแง่นี้คะแนนเสียงแบบบัญชีรายชื่อที่แต่ละพรรคการเมืองได้รับในแต่ละมลรัฐ จึงจะไม่ได้กระทบหรือถูกหักส่วนที่จะคำนวณที่นั่งไปเพราะคะแนนหรือการได้มาซึ่งสมาชิกแบบแบ่งเขตในมลรัฐอื่นๆ การหักหรือคำนวณสมาชิกที่พึงได้จากบัญชีรายชื่อจึงเกิดขึ้นภายหลังการคำนวณสัดส่วนสมาชิกทั้งหมดที่แต่ละพรรคการเมืองจะได้

การแบ่งออกเป็นหกภาคในระบบแบบไทยๆ จึงน่าสงสัยว่ามีขึ้นเพื่อเหตุใด หากต้องการสร้างความใกล้ชิดระหว่างผู้แทนกับประชาชนมากขึ้น การมีส่วนหนึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตก็ตอบวัตถุประสงค์นั้นแล้ว และการแบ่งเขตระบบบัญชีรายชื่อแบบภาคก็ยังคงกินพื้นที่จำนวนมาก แม้จะ “ง่ายกว่า” เขตประเทศในการสร้างความเชื่อมโยงกับพื้นที่ แต่ก็ยังคง “ไม่ง่าย” อยู่ดีเมื่อคิดถึงจำนวนพื้นที่และประชากร

ในแง่นี้การแบ่งเขตระบบบัญชีรายชื่อเป็นหกภาคจึงกลายเป็นสิ่งที่ไม่จำเป็น (ถ้าการคำนวณคะแนนเป็นอย่างที่ปรากฏในร่างรัฐธรรมนูญ) และเมื่อเอาไปพิจารณาประกอบกับการใช้ “บัญชีรายชื่อแบบเปิด” (Open list) ก็อาจนำไปสู่ผลการเลือกตั้งที่ประหลาดบางประการ ดังที่จะกล่าวต่อไป

หากจะกล่าวว่าการแบ่งเขตระบบบัญชีรายชื่อออกเป็นภาคเพื่อส่งเสริมความเข้มแข็งของแต่ละภาค ถ้าเป็นเช่นนี้หากเพราะการออกแบบรัฐธรรมนูญด้วยโครงสร้างดังกล่าวจะนำไปสู่การเพิ่มความเข้มแข็งให้กับ “ภาค” แต่ละภาค ที่อาจพัฒนาต่อไปและอาจรวมตัวอย่างแน้นแฟ้นขึ้นในด้านต่างๆ โดยเฉพาะอย่างยิ่งด้านการเมืองการปกครอง เช่นนี้ถามว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญจะยอมรับได้หรือไม่ถึงผลดังกล่าวที่อาจตามมา หรือจะเป็นเหมือนผู้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 40 ที่เลือกสร้าง “รัฐบาลเข้มแข็ง” แต่เมื่อได้รัฐบาลเข้มแข็งมาตามโครงสร้างรัฐธรรมนูญ ก็เหมือนจงใจหลงลืมไปว่าปรากฏการณ์ดังกล่าวเกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญที่ตนเคยออกแบบไว้ และก็ปฏิเสธผลดังกล่าว

อีกประเด็นที่น่าสังเกตใน “ระบบเลือกตั้งใหม่แบบไทยๆ” นี้เมื่อเทียบกับ “ต้นฉบับเยอรมัน” ก็คือ การให้ความสำคัญกับคะแนนเสียงของประชาชนที่เลือกพรรคการเมืองแต่ละพรรคและผู้แทนแต่ละเขต

ดังจะเห็นได้ว่าการมีอยู่ของ “สมาชิกเกินส่วน” ในเยอรมันนั้นเป็นการคุ้มครองผู้แทนที่ได้รับเลือกแต่ละเขต และการพัฒนา “สมาชิกเกลี่ยส่วน” (Ausgleichsmandate) กระจายไปให้กับพรรคการเมืองอื่นๆ นั้นก็เพื่อให้คะแนนเสียงตามสัดส่วนยังคงเป็นไปตามจริง โดยเพื่อยืนยันสัดส่วนจึงเปิดช่องไว้ที่จำนวนสมาชิกทั้งหมดอาจเพิ่มขึ้นไปได้เท่าที่จะทำให้สัดส่วนสะท้อนความเป็นจริง

ในทางกลับกัน “ระบบเลือกตั้งใหม่แบบไทยๆ” ดูเหมือนจะค่อนข้างสับสนเรื่องการยืนยันคุณค่าของความเป็นระบบสัดส่วนเอาไว้ โดยพิจารณาได้จากในส่วนของร่างมาตรา 107 เองที่กำหนดให้ในกรณีที่สมาชิกแบบบัญชีรายชื่อมากกว่าสองร้อยยี่สิบคน ให้ปรับลดสัดส่วนแต่ละพรรคการเมืองลดลงตามสัดส่วนรวมเป็นสองร้อยยี่สิบคน

นั่นหมายความว่าด้วยการที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเกรงว่าขนาดของสภาผู้แทนราษฎรจะขยายเกินกว่าสี่ร้อยเจ็ดสิบคน จึงกำหนดกลไกที่จะตีกรอบจำกัดจำนวนไว้ที่ตัวเลขดังกล่าว แม้ว่าอาจกระทบต่อสาระสำคัญของสัดส่วนคะแนนก็ตาม หากมีพรรคหนึ่งหรือหลายพรรคได้ประโยชน์จากการเหลื่อมกันของคะแนนบัญชีรายชื่อกับสมาชิกแบบแบ่งเขตมาก ผลตามรัฐธรรมนูญนั้นจะไปกระทบต่อพรรคการเมืองอื่นด้วย โดยเมื่อประกอบกับการที่จำนวนของสมาชิกแต่ละประเภทไม่เท่ากัน จึงอาจนำไปสู่ผลลัพธ์ที่สัดส่วนจะไม่เป็นไปตามจริงได้มาก

อันแสดงให้เห็นถึง “ความไม่เป็นระบบ” ของ “ระบบเลือกตั้งเยอรมันแบบไทยๆ”

3.ว่าด้วยระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด – Open list

มาตรา 105 ของร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังจัดทำอยู่ในขณะนี้จัดวางกระบวนการเกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ โดยนอกจากจะให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งมีสิทธิออกเสียงลงคะแนนเลือกพรรคการเมือง(หรือกลุ่มการเมือง) แบบที่ผ่านมาแล้ว ยังให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้ง “อาจระบุด้วยว่าต้องการให้ผู้ใดที่มีชื่อในบัญชีนั้นหนึ่งคนได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร” โดยจะมีผลคือในการจัดสรรสมาชิกตามบัญชีรายชื่อนั้น “ให้ผู้มีชื่อในบัญชีรายชื่อที่ประชาชนเลือกซึ่งได้รับคะแนนมากที่สุดเรียงไปตามลำดับ เป็นผู้ได้รับเลือกตั้ง”

ในเอกสารสรุปเจตนารมณ์รายมาตราของร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่กำลังยกร่างอยู่ บันทึกเจตนารมณ์ของมาตราดังกล่าวนี้ไว้ว่า “ให้ผู้ออกเสียงเลือกตั้งมีสิทธิในการจัดลำดับรายชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้งที่พรรคการเมืองและกลุ่มการเมืองจัดทำขึ้น (open list) โดยในการออกเสียง ให้มีสิทธิระบุว่าต้องการให้ผู้ใดที่มีชื่อในบัญชีนั้นหนึ่งคนเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ในกรณีที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่ได้ระบุว่าต้องการให้ผู้ใดเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มิให้ถือว่าบัตรเลือกตั้งนั้นเป็นบัตรเสีย แต่ถือว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งสละสิทธิการจัดลำดับ” โดย “หลักการดังกล่าว เพิ่มอำนาจให้ประชาชนโดยตรงในการจัดลำดับผู้สมัครแทนที่จะเป็นเรื่องที่พรรคการเมืองหรือกลุ่มการเมืองดำเนินการเองเท่านั้น อันเป็นช่องทางหนึ่งในการแก้ปัญหาเรื่องนายทุนพรรค และเป็นการแสดงให้เห็นว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนอย่างแท้จริง” ซึ่ง “การนับคะแนนการจัดลำดับรายชื่อผู้สมัครรับเลือกตั้งที่พรรคการเมืองและกลุ่มการเมืองจัดทำขึ้น (open list) จะนับเฉพาะบัตรเลือกตั้งที่มีการลงคะแนนจัดลำดับบัญชีรายชื่อเท่านั้น โดยให้ผู้มีชื่อในบัญชีรายชื่อที่ประชาชนเลือกซึ่งได้รับคะแนนมากที่สุดเรียงไปตามลำดับ เป็นผู้ได้รับเลือกตั้ง ตามด้วยชื่อในบัญชีตามการจัดลำดับของพรรคการเมืองซึ่งไม่ได้รับคะแนนจากการจัดลำดับ” และยังปรากฏในเอกสาร “เจตนารมณ์ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่” ซึ่งเป็นเอกสารประกอบการนำเสนอร่างรัฐธรรมนูญของประธานกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญว่าเป็นการ “สร้างความสมดุลระหว่างนายทุนพรรคในบัญชีกับเสียงที่แท้จริงของประชาชนโดยให้ประชาชนจัดลำดับผู้ที่จะได้รับเลือกตั้งในบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองและกลุ่มการเมือง (open list) ทำให้ผู้ที่อยู่ในบัญชีรายชื่อต้องลงไปทำดีกับประชาชนในพื้นที่”

หากอ่านถ้อยความต่างๆ ที่ได้ยกขึ้นมานี้ ดูเหมือนว่าคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้สรรหาเหตุผลพร้อมถ้อยคำสวยหรูหลากหลายมาประกอบกับการสร้าง “ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด” หรือ Open list ขึ้นใช้กับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของประเทศไทยเป็นครั้งแรก ไม่ว่าจะเป็น “แสดงให้เห็นว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของประชาชนอย่างแท้จริง” หรือ “ทำให้ผู้ที่อยู่ในบัญชีรายชื่อต้องลงไปทำดีกับประชาชนในพื้นที่”

อย่างไรก็ตาม การจะตัดสินใจคล้อยตามกับ “ข้อดี” หรือ “ข้ออ้าง” ที่หยิบยกขึ้นมาเพียงเท่านี้ดูจะไม่เพียงพอ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในยุคสมัยที่ประเทศไทยมีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ชอบอ้างประชาชน อย่างสม่ำเสมอในเวลาที่จะกล่าวชื่นชมกับร่างรัฐธรรมนูญของตน (แต่ระหว่างกระบวนการยกร่าง รวมไปถึงตัวบทรัฐธรรมนูญกลับแสดงในหลายส่วนว่าไม่เคารพการตัดสินใจของประชาชน) และชอบ “อ้างอิงต่างประเทศแบบตัดแปะ” ในหลายส่วนที่แสดงออกผ่านทางการพูดในที่สาธารณะของกรรมาธิการยกร่างหรือผ่านการแปรแนวความคิดเป็นรูปธรรมในรูปของตัวบทว่า หลายๆ เรื่องการ “อ้าง” หรือ “กล่าวถึง” ต้นแบบหรือตัวอย่างในต่างประเทศนั้น ไม่ได้เกิดขึ้นจากการศึกษาเรื่องหรือหลักการนั้นๆ อย่างเพียงพอ จึงมักจะไปจบลงที่การได้มาซึ่ง “บทบัญญัติแบบไทยๆ” ที่เมื่อเทียบกับต้นแบบต่างประเทศแล้วราวกับเป็นคนละเรื่อง

ดังนั้น จึงเห็นว่าเป็นเรื่องสำคัญ ที่ควรจะมารู้จักและศึกษา“ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด” หรือ Open list ว่ายืนอยู่บนหลักการอย่างไร? มีข้อดีและข้อเสียอย่างไร? การชื่มชมข้อดีของระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิดนั้น จะหมายความแบบสรุปได้หรือไม่ว่าระบบบัญชีรายชื่อแบบปิด (ที่เคยใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ปี 2540 และใช้อยู่ในรัฐธรรมนูญต่างประเทศมากมาย) นั้น เป็นระบบที่ “ไม่ดี” หรือ “ด้อยกว่า”? และสุดท้ายการที่ออกแบบระบบเลือกตั้งที่ “อ้างอิง” กับ “ระบบเลือกตั้งเยอรมัน” นั้นเหมาะสมหรือไม่กับการปรับใช้ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด? โดยเป็นจริงอย่างที่ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญพูดหรือไม่ว่า “ระบบเยอรมันไม่ก้าวหน้าเท่าของเรา” จากการที่ประเทศไทยจะนำเอาระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิดมาใช้ (ในขณะที่ประเทศเยอรมนีใช้ระบบบัญชีรายชื่อแบบปิด)?

ในการเลือกตั้งที่ใช้ระบบสัดส่วนบัญชีรายชื่อ นั้น บัญชีรายชื่อคือรายชื่อของผู้สมัครรับเลือกตั้งจากพรรคเดียวกันที่ร่วมกันลงสมัคร โดยการเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อนั้น อาจแยกออกเป็น “ระบบบัญชีรายชื่อแบบปิด” คือ บัญชีรายชื่อที่ผู้มีสิทธิเลือกตั้งต้องเลือกไปตามลำดับรายชื่อที่ถูกกำหนดไว้ล่วงหน้าแล้ว การจัดลำดับจึงเป็นเพียงเรื่องภายในของพรรค ซึ่งอาจจัดทำโดยบุคคลเดียวเช่นหัวหน้าพรรค โดยกลุ่มคนบางกลเช่นกรรมการบริหารพรรค หรือโดยการตัดสินใจของสมาชิกพรรคการเมืองนั้นร่วมกัน ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับความเป็นประชาธิปไตยภายในพรรคการเมือง และ “ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด” ซึ่งผู้เลือกตั้งสามารถอาจเลือกหรือจัดลำดับบุคคลในบัญชีได้ โดยบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองจัดทำขึ้นนั้นไม่ได้อยู่อย่างตายตัว แต่อาจเปลี่ยนแปลงไปตามผลการลงคะแนนของผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง

ทั้งนี้ระบบการเลือกตั้งที่มีลักษณะ “ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด” นั้นก็อาจแตกต่างกันออกไปอีก เช่น อาจเปิดโอกาสให้ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งเลือกบุคคลจากในบัญชีรายชื่อได้เพียงรายชื่อเดียวหรือมากกว่าหนึ่งรายชื่อตามจำนวนที่กำหนดไว้ โดยในกรณีที่เลือกมากกว่าหนึ่งรายชื่อ อาจเป็นไปได้ที่จะรวมสิทธิการเลือกดังกล่าวเพื่อเลือกบุคคลเดียว บางประเทศนอกจากให้ผู้เลือกตั้งสามารถจัดลำดับได้แล้วยังกำหนดให้สามารถ “ลบ” ผู้สมัครรับเลือกตั้งบางคนออกจากบัญชีรายชื่อได้ บางประเทศอนุญาตให้มีการแก้ไขบัญชีรายชื่อแบบข้ามกันได้ ก็คืออนุญาตให้สามารถนำบุคคลที่อยู่ในบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่แตกต่างกันมารวมกันได้

โดยการคำนวณคะแนนเสียงที่เลือกบุคคลซึ่งอยู่ในบัญชีรายชื่อของการเลือกตั้งในแต่ละประเทศก็อาจแตกต่างออกไปเช่นกัน เช่น อาจเป็นกรณีที่บัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองนั้นไม่ได้เป็นการเรียงลำดับไว้ เพียงแต่เรียงชื่อตามตัวอักษร โดยการจัดลำดับเป็นไปตามคะแนนเสียงที่ผู้เลือกตั้งเลือกบุคคลที่อยู่ในรายชื่อเรียงตามคะแนนมากน้อยตามกันไป หรืออาจมีบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองจัดทำขึ้นอยู่แล้ว แล้วนำมาคำนวณกับคะแนนเสียงที่เลือกบุคคลในบัญชีรายชื่อโดยมีเงื่อนไขว่าบุคคลที่ได้รับคะแนนส่วนบุคคลนั้นจะได้เลื่อนลำดับขึ้นไปอยู่เหนือบัญชีรายชื่อเดิมที่พรรคจัดทำไว้ก็ต่อเมื่อได้คะแนนเสียงถึงจำนวนอย่างน้อยตามเกณฑ์ที่กำหนดไว้ เช่น ได้คะแนนในสัดส่วนกี่เปอร์เซ็นต์จากคะแนนที่พรรคได้รับ

ในขณะที่ท่าทีของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญชุดปัจจุบัน มักเลือกที่จะพูดถึง “ข้อดี” ของระบบสัดส่วนแบบใหม่ (ที่อ้างว่ามีต้นแบบจากเยอรมัน) แล้วแสดงทีท่า “โจมตี” “ตำหนิ”, หรือ “เสียดสี” ระบบการเลือกตั้งแบบเก่าที่ผ่านมาว่าเป็นปัญหาของประเทศไทย (ทั้งๆ ที่ระบบแบบเก่าดังกล่าว ก็มาจากบางส่วนของพวกท่านเหล่านั้นที่ออกแบบขึ้น) กลับเป็นที่ยอมรับกันในการศึกษาวิชากฎหมายรัฐธรรมนูญเปรียบเทียบว่า ในการออกแบบระบบเลือกตั้งนั้นการที่ประเทศใดประเทศหนึ่งจะเลือกใช้ระบบเลือกตั้งไปในรูปแบบแนวทางใดนั้น ไม่อาจตอบอย่างเป็นมาตรฐานตายตัวได้ว่า “ถูก” หรือ “ผิด” หรือระบบการเลือกตั้งแบบใดแบบหนึ่งเป็นระบบเลือกตั้งที่ “สมบูรณ์แบบ” แล้วระบบเลือกตั้งแบบอื่นเป็นระบบที่บกพร่องไม่อาจยอมรับได้

การจะเลือกระบบเลือกตั้งแบบใดย่อมเป็นไปตามพัฒนาการทางประวัติศาสตร์ของสังคม พัฒนาการทางรัฐธรรมนูญ การปฏิรูปและการเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญ เป็นต้น โดยการเลือกตั้งแต่ละแบบแต่ละระบบนั้นก็ล้วนมีข้อดี-ข้อเสียอยู่ในตัวเอง แม้แต่ประเทศเยอรมันที่เลือกจะใช้ “ระบบสัดส่วนที่รวมไปถึงการกำหนดตัวบุคคล” นั้น ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐก็เคยแสดงเหตุผลไว้ในคำวินิจฉัยว่าการที่รัฐธรรมนูญไม่ได้กำหนดระบบเลือกตั้งไว้ เป็นอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติที่จะเลือกระบบเลือกตั้งแบบใดก็ได้ ไม่ว่าจะเป็น “ระบบเสียงข้างมาก” หรือ “ระบบสัดส่วน” หรือนำเอาข้อดีของทั้งสองระบบมารวมกันกลายเป็น “ระบบสัดส่วนที่รวมไปถึงการกำหนดตัวบุคคล” ตราบเท่าที่การนำไปใช้นั้นยังคงสอดคล้องกับหลักการเรื่องสิทธิเลือกตั้งที่กฎหมายพื้นฐานรับรองไว้ คือ ทั่วไป โดยตรง เสรี เสมอภาค และลับ
กล่าวสำหรับ “ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด” หรือ Open list นั้นก็เช่นกัน ซึ่งอาจพิจารณาข้อดี-ข้อเสียได้ดังต่อไปนี้

แน่นอนว่าข้อดีของระบบเลือกตั้งนั้นทำให้ผู้แทนมีความเชื่อมโยงกับประชาชนมากขึ้น และทำให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดตัวบุคคล ทั้งนี้ก็เนื่องมาจากประเทศต่างๆ ที่ใช้ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิดนั้นจะใช้ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนเพียงอย่างเดียว ไม่มีการเลือกตั้งในลักษณะผู้แทนแต่ละเขตควบคู่ไป ดังนั้นการให้ประชาชนสามารถกำหนดลำดับได้นั้น ทำให้ประชาชนสามารถเลือกตัวบุคคลได้ไปพร้อมๆ กันการเลือกพรรคการเมือง

ส่วนข้อเสียนั้นก็อาจพิจารณาได้จากผลกระทบที่จะเกิดขึ้นกับพรรคการเมือง นั่นก็คือ อาจนำไปสู่การไม่เป็นเอกภาพในการหาเสียงของพรรคการเมือง แทนที่ผู้สมัครพรรคการเมืองจะร่วมกันเสนอนโยบายเพื่อให้ประชาชนเลือกพรรค ยังต้องเสนอแข่งขันกันเองระหว่างผู้สมัครภายในพรรคการเมืองอีก นอกจากนี้ปัญหายังรวมไปถึงกรณีหากการออกแบบเขตเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อเป็นเขตใหญ่ที่มีจำนวนผู้ได้รับเลือกจำนวนมาก ทำให้การใกล้ชิดกับประชาชนก็ยังคง “ไม่ง่าย” และอาจไม่ได้เกิดขึ้นจริง อีกทั้งเป็นการยากอย่างยิ่งที่ผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อจะเสนอตัวเองต่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งเขตเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อซึ่งมีจำนวนมากกว่ากรณีการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตอย่างมาก

จากข้อดีและข้อเสียที่กล่าวมา เมื่อสำรวจระบบเลือกตั้งในประเทศต่างๆ จะพบว่าในต่างประเทศนั้นจะนำเอาระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิดมาใช้ก็เฉพาะแต่ในกรณีที่ประเทศนั้นใช้ระบบการเลือกตั้งแบบสัดส่วนเพียงอย่างเดียวเท่านั้น (หรือบางกรณีก็นำมาใช้กับแบบผสมคู่ขนานที่แยกการคำนวณชัดเจนระหว่างแบบแบ่งเขตกับบัญชีรายชื่อ) โดยเป้าหมายก็คือเพื่อให้ประชาชนสามารถกำหนดตัวบุคคลได้ด้วย อย่างไรก็ตามในประเทศเหล่านี้ก็มักจะแบ่งบัญชีรายชื่อออกเป็นเขตย่อยๆ เพื่อให้จำนวนสมาชิกในแต่ละเขตไม่มีจำนวนมากเกินไปและเขตเลือกตั้งไม่ใหญ่เกินไป

สำหรับในประเทศที่ใช้ “ระบบสัดส่วนซึ่งรวมถึงการกำหนดตัวบุคคล” หรือโมเดลเยอรมันนั้น ไม่ได้นำระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิดมาใช้  ทั้งนี้เนื่องมาจากเหตุผลว่าระบบดังกล่าวได้ชดเชยเรื่องการเลือกตัวบุคคลด้วยการประกันและจัดสรรที่นั่งให้แก่ผู้ได้รับเลือกตั้งจากเขตเลือกตั้งแล้ว การจะเอาเหตุผลเดียวกันมาใช้กับระบบบัญชีรายชื่ออีกเมื่อชั่งน้ำหนักกับความสำคัญและบทบาทของพรรคการเมืองในการเลือกตั้งที่อาจถูกกระทบแล้วไม่มีความจำเป็นเพียงพอ

นอกจากนี้การที่ประเทศเยอรมันมีเขตเลือกตั้งในระบบบัญชีรายชื่อแบ่งตามมลรัฐ ทำให้บางมลรัฐที่มีขนาดใหญ่มาก ย่อมไม่อาจบรรลุเป้าประสงค์ได้โดยสภาพทั้งปัญหาในแง่ของการรณรงค์หรือการเลือกของประชาชน

และหากเมื่อพิจารณาอย่างถี่ถ้วนนั้น การนำเอาระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิดมาใช้กับระบบเลือกตั้งโมเดลเยอรมันนั้น อาจเป็นไปได้ที่การเลือกตั้งจะนำไปสู่ “ผลประหลาด” ทางประชาธิปไตย

กล่าวคือ ระบบสัดส่วนที่รวมไปถึงการกำหนดตัวบุคคลหรือโมเดลเยอรมันนั้นจะคำนวณจำนวนผู้แทนที่พรรคการเมืองได้รับเลือกบนฐานคะแนนเสียงที่เลือกพรรคการเมือง อย่างไรก็ตามจะประกันที่นั่งให้กับผู้ได้รับเลือกแบบแบ่งเขตก่อน โดยอาจเป็นไปได้ที่จำนวนผู้ได้รับเลือกแบบแบ่งเขตนั้นมากกว่าจำนวนที่พรรคการเมืองได้รับจากคะแนนสัดส่วน นั่นก็คือเกิดกรณี “สมาชิกเกินส่วน” ขึ้น เช่นนี้ก็จะไม่มีผู้สมัครในบัญชีรายชื่อในเขตนั้นได้เป็นผู้ได้รับเลือกอีก

กรณีจะเป็นไปได้ว่าผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อคนใดคนหนึ่งอาจได้รับคะแนนเสียงส่วนบุคคลมากกว่าผู้สมัครแบบแบ่งเขต (เนื่องจากมีเขตเลือกตั้งเขตใหญ่กว่า) แต่ผลสุดท้ายแล้วผู้สมัครแบบบัญชีรายชื่อคนนั้นอาจไม่ได้รับเลือกเพราะว่าพรรคของเขาได้คะแนนรวมไม่เพียงพอที่จะทำให้ได้สมาชิกจากบัญชีรายชื่อเพิ่มเติม

นอกจากนี้ในประเทศเยอรมันเองก็เคยมีการพิจารณาในศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์มาแล้วว่า “ระบบบัญชีรายชื่อแบบปิด” นั้นชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่? โดยศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า “ระบบบัญชีรายชื่อแบบปิด” นั้นไม่ได้กระทบต่อหลักการเลือกตั้งโดยตรง หลักการเลือกเลือกตั้งโดยเสรี และหลักการเลือกตั้งโดยเสมอภาคแต่อย่างใด จึงไม่มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ นอกจากนี้การที่ผู้สมัครรับเลือกตั้งอยู่ในลำดับที่ถูกจัดไว้ไม่เท่ากัน ก็ไม่อาจถือได้ว่าเป็นการกระทบต่อหลักความเสมอภาคในการมีสิทธิได้รับเลือกตั้ง เนื่องจากผู้สมัครเหล่านั้นสมัครใจเข้าสมัครในนามพรรคการเมืองที่เป็นผู้จัดทำบัญชีรายชื่อ จึงเป็นการยอมรับโดยสมัครใจในบัญชีรายชื่อที่ทางพรรคการเมืองจัดทำขึ้น

ด้วยประเด็นและปัญหาดังที่กล่าวมาจึงอาจเป็นเหตุผลที่เยอรมันโมเดลไม่ใช้ระบบบัญชีรายชื่อแบบเปิด โดยไม่สามารถกล่าวได้ว่าการไม่มีบัญชีรายชื่อแบบเปิดนั้นเป็นเรื่อง “ล้าหลังกว่า” การจะบอกว่าการมีบัญชีรายชื่อแบบเปิดอย่างในร่างของไทยนั้น “ก้าวหน้ากว่าเยอรมัน” จึงน่าตั้งคำถามว่าเป็นเพียงการถือดีของผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญที่ไม่รู้จักต้นแบบระบบการเลือกตั้งที่ตนเลือกมาอย่างดีพอและวิเคราะห์ไปเองอย่างผิดๆ หรือไม่

4.การเลือกตั้งอิเล็กทรอนิกส์กับหลักความโปร่งใสของการเลือกตั้ง

นอกจากเรื่องของ “ระบบการเลือกตั้ง” แล้ว นวัตกรรมใหม่อีกประการหนึ่งของผู้ร่างรัฐธรรมนูญชุดปัจจุบันในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการเลือกตั้งที่ได้ถูกบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญก็คือ การเปิดช่องให้การลงคะแนนอาจกระทำ “โดยระบบอิเล็กทรอนิกส์” ได้

การพิจารณานำระบบการเลือกตั้งอิเล็กทรอนิกส์มาปรับใช้ในประเทศไทยนั้น ในความเป็นจริงแล้วไม่ได้เพิ่งเกิดขึ้นภายหลังกระบวนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญที่กำลังร่างอยู่ แต่มีการนำเสนอและพัฒนาโครงการมาก่อนหน้านี้แล้วหลายปี คณะกรรมการการเลือกตั้งก็ได้มีการสร้างและปรับปรุงเครื่องเลือกตั้งอิเล็กทรอนิกส์มาหลากหลายรุ่น เพียงแต่ยังไม่พร้อมในหลายๆ ด้านที่จะนำไปใช้ในสนามเลือกตั้งจริง

สำหรับ “การเลือกตั้งอิเล็กทรอนิกส์” หรือการเอาอุปกรณ์เทคโนโลยีมาใช้กับกระบวนการจัดการเลือกตั้ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในขั้นตอนการลงคะแนน และการประมวลผลการเลือกตั้งนั้น ก็มีตัวอย่างที่ใช้อยู่ในต่างประเทศ เช่น กรณีประเทศอินเดีย ที่มีสาเหตุสำคัญประการหนึ่งคือด้วยจำนวนประชากรที่มีจำนวนมาก การใช้เทคโนโลยีช่วยในการนับและคำนวณ จะสามารถทำให้การจัดการเลือกตั้งเป็นไปได้ง่ายขึ้นและการคำนวณผลเร็วกว่ามาก

ในกรณีของประเทศเยอรมนี กฎหมายว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแห่งสหพันธ์ ก็เปิดช่องเอาไว้เช่นกันว่า อาจนำเอาเทคโนโลยีการเลือกตั้งอิเล็กทรอนิกส์เข้ามาใช้ได้

เมื่อการเลือกตั้งสภาผู้แทนราษฎรแห่งสหพันธ์ครั้งที่ 16 ได้มีบางมลรัฐในเยอรมนีนำเอาเครื่องเลือกตั้งคอมพิวเตอร์มาใช้กับการลงคะแนน การบันทึก และการคำนวณผลการเลือกตั้ง โดยกลไกการทำงานของเครื่องดังกล่าวนั้นสอดคล้องกับหลักการใช้สิทธิเลือกตั้งโดยลับ คือเมื่อมีการลงคะแนนแล้ว เครื่องจะแสดงผลเพื่อให้ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งยืนยัน แล้วจึงบันทึกข้อมูลการใช้สิทธิเอาไว้ในลักษณะที่ไม่สามารถเชื่อมโยงกลับไปหาผู้ลงคะแนนได้ ทั้งนี้ โปรแกรมจะจัดเก็บข้อมูลดังกล่าวไว้โดยไม่ได้จัดพิมพ์เอกสารยืนยันการลงคะแนน หลังจากนั้นโปรแกรมก็จะสรุปผลและคำนวณผลการเลือกตั้งสำเร็จออกมา

ปรากฎต่อมาว่า มีผู้อาศัยกลไกการตรวจสอบการเลือกตั้งตามที่กฎหมายพื้นฐาน (รัฐธรรมนูญ) ของเยอรมนีรับรองเอาไว้ นำคดีไปสู่ศาลรัฐธรรมนูญ และศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์ของเยอรมนี้ได้มีคำวินิจฉัยว่าเทคโนโลยีการเลือกตั้งคอมพิวเตอร์ที่มีรูปแบบดังที่กล่าวมานี้ ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยถือว่าขัดต่อหลักการพื้นฐานเรื่องความโปร่งใสของการเลือกตั้ง (die Öffentlichkeit der Wahl)

อนึ่ง หลักความโปร่งใสของการเลือกตั้งนี้ ไม่ได้ถูกบัญญัติไว้โดยชัดแจ้งในกฎหมายพื้นฐาน ซึ่งรับรองไว้เฉพาะแต่หลักการเลือกตั้งโดย “ทั่วไป” เสรี” “โดยตรง” “เสมอภาค” และ “ลับ” เท่านั้น อย่างไรก็ตามศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์ได้วินิจฉัยว่า หลักความโปร่งใสของการเลือกตั้ง ก็ถือเป็นหลักการพื้นฐานของการเลือกตั้งประการหนึ่งเคียงคู่ไปกับหลักการอื่นๆ ทั้งห้าประการ ทั้งนี้ ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์ได้สังเคราะห์หลักความโปร่งใสของการเลือกตั้งมาจากการพิจารณาหลักการพื้นฐานของการเลือกตั้งประการอื่นๆ ทั้งหมดประกอบกับคุณค่าหรือหลักการพื้นฐานสำคัญที่รับรองไว้ในกฎหมายพื้นฐาน นั่นก็คือ หลักประชาธิปไตย หลักสาธารณรัฐ และหลักนิติรัฐ

กล่าวคือ หลักประชาธิปไตย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักประชาธิปไตยทางผู้แทนนั้น การเลือกตั้งถือเป็นกลไกสำคัญในการสร้างเจตจำนงค์ของประชาชนเพื่อเชื่อมโยงกับองค์กรของรัฐ และเป็นกลไกในการหล่อหลอมเจตจำนงค์ทางการเมือง การเคารพหลักการพื้นฐานของการเลือกตั้งจึงเป็นองค์ประกอบสำคัญที่ทำให้ระบบประชาธิปไตยทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ ดังนั้น การตรวจสอบการเลือกตั้งโดยสาธารณะหรือประชาชนจึงเป็นสิ่งจำเป็น เพื่อปิดโอกาสการบิดเบือนการเลือกตั้งและอาจนำไปสู่การแก้ไขหรือปรับปรุงข้อบกพร่องให้ดีขึ้นได้

ในส่วนของหลักสาธารณรัฐนั้นมองว่าการเลือกตั้งเป็นเรื่องของประชาชนทั้งหมด ดังนั้น ประชาชนทุกคนจะต้องสามารถพิจารณาตรวจสอบกระบวนการเลือกตั้งได้ โดยไม่จำเป็นต้องมีความรู้หรือความเข้าใจเป็นพิเศษในเชิงเทคนิคอย่างใดๆ ขณะที่หลักนิติรัฐเรียกร้องว่าการใช้อำนาจต้องโปร่งใสและตรวจสอบได้ รวมไปถึงกรณีของการเลือกตั้งด้วย

จากหลักการพื้นฐานทั้งหมดนี้ จึงนำไปสู่การสรุปสาระสำคัญของหลักความโปร่งใสของการเลือกตั้งว่า กระบวนการเลือกตั้งในทุกๆ ขั้นตอนนั้นจะต้องสามารถถูกควบคุมและตรวจสอบได้จากประชาชนโดยไม่จำเป็นต้องมีความรู้เป็นพิเศษแต่อย่างใด โดยถึงแม้การตัดสินใจใช้สิทธิเลือกตั้งจะถือเป็นความลับ แต่บรรดากระบวนการอื่นๆ เช่นการเสนอชื่อผู้สมัคร หรือการประกาศผลการเลือกตั้งนั้นจะต้องสามารถถูกตรวจสอบได้ ซึ่งจากสาระสำคัญดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์ได้วินิจฉัยต่อไปว่าการเลือกตั้งคอมพิวเตอร์ในระบบที่นำมาใช้กับบางมลรัฐของเยอรมันในคราวนั้นไม่สอดคล้องกับหลักความโปร่งใสของการเลือกตั้ง เพราะ ระบบไม่เปิดโอกาสให้ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้ง รวมไปถึงองค์กรของรัฐสามารถตรวจสอบได้ว่าคะแนนเสียงที่ลงไปกับข้อมูลที่จัดเก็บนั้นตรงกันหรือไม่ ซึ่งระบบเช่นนี้ถือว่าไม่มีความโปร่งใสเพียงพอ เว้นเสียแต่ว่าจะมีการจัดพิมพ์ใบยืนยันการลงคะแนนประกอบกัน ไม่ใช่เพียงแต่บันทึกคะแนนอิเล็กทรอนิกส์เพียงอย่างเดียว นอกจากนี้ในขั้นตอนอื่นๆ ก็ไม่มีพื้นที่ที่ผู้ใช้สิทธิเลือกตั้งสามารถเข้าไปตรวจสอบได้

ด้วยเหตุดังกล่าวนี้ ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยในปี 2008 ว่า ระเบียบที่ให้นำเครื่องเลือกตั้งดังกล่าวมาใช้ในการเลือกตั้งนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพราะขัดกับหลักความโปร่งใสของการเลือกตั้ง และไม่สามารถนำอุปกรณ์นี้มาใช้ได้อีกถ้าไม่ได้มีการเปลี่ยนแปลงให้สอดคล้องกับหลักการพื้นฐานของการเลือกตั้ง อย่างไรก็ตามความบกพร่องนี้ไม่ปรากฏข้อเท็จจริงเพียงพอว่านำไปสู่การบิดเบือนเจตจำนงค์ของประชาชนที่ได้ใช้สิทธิเลือกตั้งผ่านกลไกดังกล่าวที่เกิดขึ้นมาแล้ว จึงไม่ถึงขนาดต้องเพิกถอนหรือยกเลิกการเลือกตั้งที่เกิดขึ้นนี้

มีการวิเคราะห์วิจารณ์คำวินิจฉัยดังกล่าวอย่างแพร่หลาย โดยเฉพาะประเด็นที่ศาลตัดสินว่าภายใต้หลักความโปร่งใสนั้นจะต้องมีการพิมพ์ใบยืนยันการลงคะแนนประกอบ ซึ่งมีผู้โต้แย้งว่าเช่นนั้นก็ไม่ต่างอะไรไปจากการเลือกตั้งปกติ ภายหลังจากคำวินิจฉัยดังกล่าว ก็ยังไม่ได้มีการนำการเลือกตั้งอิเล็กทรอนิกส์มาปรับใช้ใหม่อีกจนถึงปัจจุบัน

นี่คือตัวอย่างของในประเทศเยอรมัน ซึ่งการจะเปลี่ยนแปลงหรือนำเอาเทคโนโลยีใหม่มาปรับใช้ในเรื่องเลือกตั้ง ก็ต้องพิจารณาถึงสารัตถะของเรื่องและคุณค่าของ “สิทธิเลือกตั้ง” ที่เป็นหลักการสำคัญ อันไม่อาจละเลยได้

แม้จากที่พิจารณาการนำเอาระบบการเลือกตั้งอิเล็กทรอนิกส์มาปรับใช้ในการเลือกตั้งไทยนั้นจะไม่มีปัญหาอย่างเช่นในกรณีของเยอรมัน เพราะระบบเลือกตั้งอิเล็กทรอนิกส์ของไทยจะมีการพิมพ์หลักฐานการลงคะแนนออกมาด้วย แต่ก็มีข้อสังเกตเพิ่มเติมถึงการนำเอาการเลือกตั้งแบบอิเล็กทรอนิกส์มาปรับใช้ว่าจะเกิดขึ้นโดยบรรลุวัตถุประสงค์ในการลดเวลาการนับและคำนวณคะแนนได้ก็ต่อเมื่ออยู่ในบริบทสังคมซึ่งให้ความเชื่อมั่นและไว้วางใจใน “การเลือกตั้ง” ว่าเป็นกติกาและสนามแข่งขันที่เป็นธรรมโดยผู้ควบคุมกติกาที่เป็นกลาง แต่ถ้าหากนำไปใช้ในสังคมที่ยังไม่มีความมั่นใจดังกล่าวหรือไม่มีความไว้วางใจต่อกันย่อมนำไปสู่การคัดค้านผลการเลือกตั้งและทำให้ในท้ายที่สุดก็ต้องกลับไปนับบัตรลงคะแนนซึ่งมีจำนวนที่เห็นเป็นรูปธรรม เช่นนี้ก็ไม่บรรลุวัตถุประสงค์ในการนำระบบอิเล็กทรอนิกส์มาใช้เพื่อให้รวดเร็วขึ้น

ถามว่าสังคมไทยวันนี้มีความไว้วางใจถึงขนาดนั้นจริงหรือ?

หมายเหตุ: เรียบเรียบจากบทความของผู้เขียนซึ่งเผยแพร่ในหนังสือพิมพ์รายสัปดาห์โลกวันนี้วันสุข คอลัมน์สนามรบกฎหมาย ฉบับวันที่ 2-8 พฤษภาคม, 9-15 พฤษภาคม, 16-22 พฤษภาคม, 27 มิถุนายน – 3 กรกฎาคม และ 11-17 กรกฎาคม 2558

ที่มา: ประชาไท