การกระจายอำนาจ คือ การถ่ายโอนอำนาจการตัดสินใจ ทรัพยากร และภารกิจ จากภาครัฐส่วนกลางสู่ระดับท้องถิ่น รวมถึงเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นสามารถเลือกตั้งผู้แทนของตัวเองเข้าไปบริหารสภาท้องถิ่นได้ ประเด็นการกระจายอำนาจเป็นสิ่งที่ถูกพูดถึงและพัฒนาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่รัฐธรรมนูญ 2540 ถึงรัฐธรรมนูญ 2550 เป็นต้นมา โดยมีใจความสำคัญคือ รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและด้านอื่นๆ อย่างทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น และมีการพัฒนาการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นเรื่อยมาตั้งแต่ พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตําบล ปี 2537 มีการประกาศใช้ และแก้ไข/เพิ่มเติมเรื่อยมาเพื่อให้เข้ากับยุคสมัยที่เปลี่ยนไป
ในปัจจุบัน การกระจายอำนาจสู่ประชาชนในระดับท้องถิ่นต้องหยุดชะงักลงอย่างไม่มีกำหนด เมื่อ คสช. ทำการรัฐประหารและออกประกาศหัวหน้าคสช. ที่ 85/2557 เรื่องการได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว และ คําสั่งหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ที่ 1/2557 เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว เนื้อความสำคัญของประกาศและคำสั่งทั้งสองฉบับคือ การให้หยุดการเลือกตั้งท้องถิ่นทุกรูปแบบจนกว่าประกาศนี้จะมีการเปลี่ยนแปลง นอกจากนี้ในร่างรัฐธรรมนูญปี 2559 ที่จะถูกนำไปออกเสียงประชามติก็ไม่มีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญอย่างชัดเจนถึงการกระจายอำนาจสู่ระดับท้องถิ่น โดยในหลายประเด็น แสดงให้เห็นว่ามีอาการ ‘ถอยหลัง’ เมื่อเปรียบเทียบกับร่างรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ที่ได้บัญญัติไว้ ซึ่งจะกล่าวถึงต่อไป
รัฐธรรมนูญ 2540 - 2550 หลักสำคัญต้องวางแผนเพิ่มอำนาจให้ท้องถิ่น
การให้อำนาจหน้าที่กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 บัญญัติไว้ว่าให้อิสระในการกำหนดนโยบายการปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนโดยเฉพาะ (มาตรา 284) และในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มีเพิ่มเติมเรื่องการจัดบริการสาธารณะ (มาตรา 283) โดยทั้ง 2 ฉบับบัญญัติไว้เหมือนกันว่า ”โดยคํานึงถึงการกระจายอํานาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ”
ประเด็นการพัฒนาเพื่อเพิ่มการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับ กำหนดให้ต้องมีกฎหมายที่กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจไว้ โดยฉบับปี 2540 มีการกล่าวถึงสาระสำคัญที่ต้องระบุไว้ คือการกำหนดอำนาจหน้าที่การจัดการบริการสาธารณะ และการจัดสรรภาษีอากรระหว่างรัฐกับ อปท. และระหว่าง อปท. ด้วยกันเอง และฉบับปี 2550 มีการขยายความการแบ่งอำนาจหน้าที่และการจัดสรรรายได้ ซึ่งเพิ่มเติมราชการส่วนภูมิภาคเข้าไปด้วย
รัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับยังกำหนดให้มีระบบตรวจสอบและประเมินผล โดยการจัดให้มีคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่ง ประกอบด้วยผู้แทนของหน่วยราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติโดยมีจํานวนเท่ากัน เป็นผู้ดำเนินการตรวจสอบและประเมินผล
ลดอำนาจอปท. แค่จัดทำบริการสาธารณะ
ในทางกลับกันร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2559 แม้จะระบุว่าต้องกฎหมายที่บัญญัติเกี่ยวกับกลไกและขั้นตอนในการกระจายอำนาจและหน้าที่ แต่ไม่ได้มีบทบัญญัติที่กล่าวถึงการเพิ่มการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นมากขึ้นไว้แต่อย่างใด สำหรับอำนาจหน้าที่ ร่างรัฐธรรมนูญได้พูดถึงอำนาจหน้าที่ของอปท. ไว้ในมาตรา 250 กล่าวไว้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่และอำนาจดูแลและจัดทำบริการสาธารณะและกิจกรรมสาธารณะ รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษาให้แก่ประชาชนในท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ และได้ขยายความเพิ่มเติมไว้ในวรรคสุดท้ายว่า “กฎหมายตามวรรคหนึ่งและกฎหมายที่เกี่ยวกับการบริหารราชการส่วนท้องถิ่นต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอิสระในการบริหาร การจัดทำบริการสาธารณะ การส่งเสริมและสนับสนุนการจัดการศึกษา การเงินและการคลัง”
โดยจะสังเกตุเห็นว่าอำนาจหน้าที่ที่ถูกตัดออกไปเมื่อเทียบกับรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 คือ ความอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหารงานบุคคล และอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ
ที่มาผู้บริหารอปท.ไม่กำหนดวาระ อปท.พิเศษไม่จำเป็นต้องมาจากการเลือกตั้ง
ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2559 มาตรา 252 หมวด 14 การปกครองส่วนท้องถิ่น บัญญัติเกี่ยวกับที่มาของ อปท. ไว้ว่า “สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง ผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งหรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น ‘หรือ’ ในกรณีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นก็ได้ แต่ต้องคำนึงถึง การมีส่วนร่วมของประชาชนด้วย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ” สิ่งที่เพิ่มเข้ามาคือการได้มาซึ่งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ จะให้มาโดยวิธีอื่นนอกเหนือจากวิธีที่กล่าวมาข้างต้นก็ได้ ซึ่งก็ไม่ชัดเจนว่า ‘วิธีอื่น’ ที่กล่าวถึงนั้น เป็นอย่างไร และไม่มีบัญญัติวาระการดำรงตำแหน่งไว้ชัดเจนเหมือนรัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ
เมื่อเทียบกับ รัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 และ 2550 แล้ว ทั้งสองฉบับได้กำหนดคุณสมบัติห้ามข้าราชการประจำ หรือเจ้าหน้าที่รัฐอื่นๆ เป็นคณะผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขณะที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมิได้กล่าวไว้ ส่วนที่มาในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 บัญญัติไว้ว่า สมาชิกสภาท้องถิ่นต้องมาจากการเลือกตั้ง คณะผู้บริหารท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นให้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน หรือมาจากความเห็นชอบของสภาท้องถิ่น และมีวาระการดํารงตําแหน่งคราวละสี่ปี” (มาตรา 285) ในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 มีการเพิ่มเติมเรื่องการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษเข้ามา แต่ที่มาของคณะผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่น ยังคงต้องมาจากการเลือกตั้ง (มาตรา284)
การมีส่วนร่วมของประชาชนลดเมื่อเทียบรัฐธรรมนูญเก่า
ร่างรัฐธรรมนูฉบับปี 2559 เขียนเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนไม่ต่างกับรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และ 2550 ในประเด็นหลักอย่างการให้ อปท.เปิดเผยข้อมูลการดำเนินงานให้ประชาชนทราบ และสิทธิในการเสนอข้อบัญญัติและถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น
ในประเด็นการดำเนินงานของ อปท. เขียนว่า “ในการดำเนินงาน ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่นเปิดเผยข้อมูลและรายงานผลการดำเนินงานให้ประชาชนทราบ รวมตลอดทั้งมีกลไกให้ประชาชนในท้องถิ่นมีส่วนร่วมด้วย" (มาตรา 253) และประเด็นสิทธิในการเสนอข้อบัญญัติและถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น เขียนว่า “ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิเข้าชื่อกันเพื่อเสนอข้อบัญญัติหรือเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นได้” (มาตรา 254) ทั้งนี้ในรายละเอียดเป็นอย่างไรยังต้องรอกฎหมายบัญญัติ
ในส่วนของ ‘การพิจารณาออกข้อบัญญัติ’ และ ‘การถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น’ ในรัฐธรรมนูฉบับปี 2540 นั้น ได้ระบุไว้ว่า การยื่นถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น ต้องมี ‘ผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ไปลงคะแนนเสียง’ ไม่น้อยกว่า 3 ใน 4 เห็นชอบ จึงจะมีการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอน ซึ่งการลงคะแนนต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาลงคะแนนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมดด้วย (มาตรา 286) ในส่วนการเสนอพิจารณาออกข้อบัญญัติก็เช่นกัน ต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งร้องขอ ถึงจะเสนอพิจารณาได้ และต้องส่งร่างบัญญัติไปด้วย (มาตรา 287)
รัฐธรรมนูญ 2550 มีปัญหากระทบประชาชน ทำประชามติตัดสินได้
ในประเด็นเดียวกันรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 กล่าวถึงการยื่นถอดถอนและการยื่นพิจารณาออกข้อบัญญัติ ไว้ว่าหาก ‘ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง’ เห็นว่าสมาชิกสภาท้องถิ่นไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อหรือต้องการเสนอพิจารณาข้อบัญญัติ ให้ประชาชนมีสิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอน หรือมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่นเพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาข้อบัญญัติ แต่ทั้งนี้ จำนวนผู้มีสิทธิเข้าชื่อ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อ การตรวจสอบรายชื่อ รวมทั้งการลงคะแนนเสียง ไม่ได้ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญ ชัดเจน บอกไว้เพียงให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ
นอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 ยังเปิดโอกาสให้ประชาชนในท้องถิ่นมีสิทธิมีส่วนร่วมในการบริหารท้องถิ่น ในกรณีที่การกระทำของ อปท. จะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่น อปท.ต้องแจ้งข้อมูลรายละเอียดให้ประชาชนทราบก่อนกระทำการเป็นเวลาพอสมควร และในกรณีที่เห็นสมควรหรือได้รับการร้องขอจากประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้ง อปท. ต้องจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นก่อนการกระทำนั้น หรืออาจจัดให้ประชาชนออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจก็ได้ และอปท.ต้องรายงานการดำเนินงานต่อประชาชนในเรื่องการจัดทำ งบประมาณ การใช้จ่าย และผลการดำเนินงานในรอบปี เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตรวจสอบและกำกับการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (มาตรา 287)