อ่านเอาเรื่อง - รับ-ไม่รับแบบ "ทั้งฉบับ" หรือ "รายมาตรา" ? กับประเด็นปัญหาในร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่

สุเจน กรรพฤทธิ์ : เรื่อง

ประเวช ตันตราภิรมย์ : ภาพ

หลังรัฐประหารเมื่อวันที่ ๒๒ พฤษภาคม ๒๕๕๗ นอกจากข่าวการต่อต้าน “คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)” ซึ่งเกิดขึ้นหลายพื้นที่ และการพยายามออกมาตรการ “ปฏิรูป” และ “ปรองดอง” หนึ่งในประเด็นร้อนทางการเมือง คือเรื่องการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ (และยกเลิกรัฐธรรมนูญฉบับเก่า) โดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ๓๖ คน นำโดยศาสตราจารย์ ดร. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี ๒๕๕๗ กำหนดให้คณะกรรมาธิการยกร่างฯ ๒๐ คนมาจากสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) จากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ๕ คน จากคณะรัฐมนตรี (ครม.) ๕ คน และ คสช. ๖ คนซึ่งรวมถึงตำแหน่งประธานคณะกรรมาธิการ รวมทั้งหมด ๓๖ คน

รัฐธรรมนูญชั่วคราวปี ๒๕๕๗ ยังระบุในมาตรา ๓๕ ว่า คณะกรรมาธิการยกร่างฯ ต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้ครอบคลุมประเด็นสำคัญ และมีกรอบคือ รับรองความเป็นราชอาณาจักรที่แบ่งแยกมิได้ ให้มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมี
พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขซึ่งเหมาะแก่สังคมไทย มีกลไกตรวจสอบการคอร์รัปชันทั้งภาครัฐและเอกชน ควบคุมการใช้อำนาจให้เป็นประโยชน์ต่อส่วนรวม ไม่ให้ผู้เคยต้องคำพิพากษาว่าทุจริต ทำให้การเลือกตั้งไม่เที่ยงธรรม เข้าดำรงตำแหน่งทางการเมือง ทำให้นักการเมือง พรรคการเมืองทำงานอย่างอิสระปราศจากการครอบงำ มีกลไกเสริมหลักนิติธรรม คุณธรรม จริยธรรม ธรรมาภิบาลทุกระดับ

นอกจากนี้ยังวางกรอบให้มีกลไกปรับระบบเศรษฐกิจและสังคมให้เกิดความเป็นธรรม ป้องกันการบริหารราชการที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองอันจะก่อให้เกิดความเสียหายในระยะยาว ควบคุมการใช้จ่ายให้มีประสิทธิภาพและโปร่งใส สอดคล้องกับฐานะทางการคลังของประเทศ กลไกป้องกันการทำลายหลักการของรัฐธรรมนูญและผลักดันการปฏิรูปในอนาคต ทั้งหมดเป็นข่าวปรากฏตามสื่อว่า ที่ต้องวางกรอบเคร่งครัดเพื่อไม่ให้ “เสียของ” เหมือนคราวรัฐประหารในวันที่ ๑๙ กันยายน ๒๕๔๙

หลังผ่านไปเกือบปี ในที่สุดช่วงสงกรานต์ปี ๒๕๕๘ เว็บไซต์ของรัฐสภาและสื่อมวลชนก็เผยแพร่ร่างรัฐธรรมนูญ [ฉบับเสนอสภาปฏิรูปแห่งชาติ ตามมาตรา ๓๔ วรรคหนึ่ง และมาตรา ๓๖ วรรคหนึ่ง และส่งให้คณะรัฐมนตรีและคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ตามมาตรา ๓๖ วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญแห่งราช-อาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช ๒๕๕๗] เนื้อหาแบ่งเป็นส่วนที่ ๑ เจตนารมณ์ รายนามผู้จัดทำ กระบวนการพิจารณายกร่าง ส่วนที่ ๒ ร่างรัฐธรรมนูญที่มีทั้งหมด ๓๑๕ มาตรา

ปัจจุบัน (มิถุนายน ๒๕๕๘) หลังจาก สปช. และ ครม. ได้รับร่างรัฐธรรมนูญ ก็ยื่นคำขอแก้ไขเพิ่มเติมร่างรัฐธรรมนูญไปยังกรรมาธิการยกร่างฯ ซึ่งจะต้องแก้ไขภายในเวลา ๖๐ วัน โดยวันสุดท้ายที่ กมธ. ยกร่างฯ จะส่งร่างฉบับแก้ไขกลับมายัง สปช. คือวันที่ ๖ สิงหาคม ๒๕๕๘ เพื่อให้ สปช. โหวตรับหรือไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ ขณะเดียวกันเสียงเรียกร้องให้มีการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก็กลายเป็นกระแสในสังคมไทย

ความเคลื่อนไหวอย่างเป็นรูปธรรมคือ ๓ พฤษภาคม ๒๕๕๘ กลุ่มนักวิชาการ นักศึกษา สหภาพแรงงาน สื่อมวลชน นักการเมืองและประชาชนจำนวนหนึ่งได้รวมตัวกันในชื่อ “กลุ่มเรียกร้องประชามติที่เป็นประชาธิปไตย (รปป.)” ออกแถลงการณ์ให้มีการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยเสนอว่าหาก สปช. ไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ ให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ (สสร.) ชุดใหม่ที่มาจากประชาชน หาก สปช. เห็นชอบร่างต้องให้มีการลงประชามติโดยประชาชนทั้งประเทศก่อนจะประกาศใช้รัฐธรรมนูญภายใน ๓๐ วัน และถ้าไม่ผ่าน ต้องมีกระบวนการร่างใหม่โดยให้เลือกตั้ง สสร. ภายใน ๔๕ วัน และทำรัฐธรรมนูญใหม่ให้เสร็จสิ้นใน ๙๐ วัน จากนั้นให้ทำประชามติภายใน ๓๐ วัน ทั้งนี้หากร่างรัฐธรรมนูญผ่านให้มีการเลือกตั้งภายใน ๖๐ วัน

๔ พฤษภาคม ๒๕๕๘ สื่อทางเลือกและองค์กรพัฒนาเอกชนสี่แห่ง ได้แก่ สำนักข่าวประชาไท สถาบันสิทธิมนุษยชนและสันติศึกษา มหาวิทยาลัยมหิดล โครงการอินเทอร์เน็ตเพื่อกฎหมายประชาชน ได้เปิดตัวเว็บไซต์ประชามติ (www.prachamati.org) โดยระบุว่าหลังรัฐประหาร วาระสำคัญคือ “ปฏิรูปประเทศ” โดยเฉพาะการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ท่ามกลางกระแสสังคมที่อยากมีส่วนร่วม แต่รัฐธรรมนูญชั่วคราวฉบับปี ๒๕๕๗ กลับไม่เปิดช่องทาง เช่นการทำประชามติ เว็บไซต์นี้จึงตั้งเป้าว่าจะเป็นพื้นที่ “รวบรวมความคิดเห็นหลากหลายต่อประเด็นต่าง ๆ ที่ยังถกเถียงกันในร่างรัฐธรรมนูญ…” และประเด็นแรก ๆ ที่พวกเขาหยิบขึ้นมาคือ ควรมีการทำประชามติร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้หรือไม่ ?

๑๙ พฤษภาคม พลเอก ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรีและหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ได้แถลงหลังการประชุมระหว่าง ครม. กับ คสช. ว่ามีมติเห็นชอบให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวเพื่อให้เกิดการทำประชามติ “…ขอให้รอก่อนว่า สปช. จะผ่านหรือไม่ผ่าน รัฐธรรมนูญจะแก้หรือไม่แก้ ถ้าผ่านก็ทำประชามติ…ผมก็ต้องเตรียมตั้งหลักไว้ก่อนเพราะต้องร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ” (คมชัดลึก, ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๕๘) ขณะปฏิเสธจะพูดถึงกรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่านประชามติ ว่าจะเปลี่ยนกระบวนการที่รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราววางไว้หรือไม่ “ถ้าจะใช้รัฐธรรมนูญปี ๒๕๔๐ หรือปี ๒๕๕๐ (แทน) ตอนควบคุมอำนาจ ผมก็ออกคำสั่งใช้รัฐธรรมนูญฉบับเหล่านั้น ไม่เสียเวลาด้วย  ผมไม่พูดถึง…” (มติชนรายวัน, ๒๖ พฤษภาคม ๒๕๕๘)

นั่นหมายถึงค่อนข้างแน่นอนแล้วว่า จะมีการทำประชามติหากร่างรัฐธรรมนูญที่กรรมาธิการยกร่างฯ นำกลับไปแก้ไข ได้รับการรับรองจาก สปช. ปัญหาที่ถกกันต่อมาคือ “รูปแบบการทำประชามติ” ว่าจะเป็นการลงคะแนนรับ/ไม่รับ “ทั้งฉบับ” หรือ “รายมาตรา” (หยิบเฉพาะมาตราที่เป็นปัญหามาทำประชามติ) และกระบวนการในกรณีที่ร่างรัฐธรรมนูญนั้นไม่ผ่านประชามติควรจะเป็นอย่างไร

ฝ่ายสนับสนุนการทำประชามติรายมาตราระบุว่า จะทำให้ส่วนที่ดีของร่างรัฐธรรมนูญฉบับล่าสุดยังคงอยู่และไม่ตกไปทั้งฉบับจากการทำประชามติ เปิดโอกาสให้มีการพิจารณาสาระรายมาตราอย่างจริงจัง ขณะฝ่ายสนับสนุนการทำประชามติแบบทั้งฉบับ มองว่าการทำประชามติรายมาตรานั้นเหมือนการทำข้อสอบแบบปรนัยที่มีตัวเลือกจำกัด จึงต้องเปิดโอกาสให้เลือกที่จะรับหรือไม่รับร่างฉบับนี้ด้วย และหากไม่รับต้องมีกระบวนการให้ประชาชนเป็นผู้ร่วมตัดสินใจและรับรู้อย่างชัดเจน ไม่ว่าจะเป็นการนำฉบับหนึ่งฉบับใดในอดีตมาบังคับใช้ หรือมีการตั้ง สสร. ใหม่ด้วยการเลือกตั้ง

นอกจากรูปแบบการลงประชามติ ยังมีประเด็นเนื้อหาร่างรัฐธรรมนูญที่มีการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง ด้านหนึ่งมีเสียงวิจารณ์ว่าร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีอุดมการณ์ไม่เคารพการตัดสินใจของตัวแทนประชาชน เช่น ที่มาของนายกรัฐมนตรีที่ไม่จำเป็นต้องมาจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเท่ากับปฏิเสธการต่อสู้ของวีรชนในเหตุการณ์ “พฤษภา ๓๕” องค์กรที่เกิดใหม่อย่างสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปที่มีอำนาจทับซ้อนกับสภาผู้แทนราษฎร การใช้คำว่า “พลเมือง” ที่สร้างความสับสน การวางกรอบแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้จนรัฐบาลใหม่อาจบริหารราชการแผ่นดินไม่คล่องตัว ฯลฯ รัฐธรรมนูญฉบับนี้เขียนให้การแก้ไขแทบเป็นไปไม่ได้ ยังไม่นับความกังวลว่าการลงประชามติภายใต้การควบคุมของ คสช. ซึ่งมีมาตรา ๔๔ เป็นเครื่องมือ ย่อมไม่ใช่การลงประชามติที่เสรีอย่างแท้จริง

ฝั่งผู้สนับสนุนร่างรัฐธรรมนูญก็ชี้ว่า ร่างรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นในภาวะของการ “ปฏิรูปประเทศ” มีความพยายามสร้างระบบคุณธรรมจริยธรรม ป้องกันนักการเมืองที่ไม่ดี ยกระดับให้พลเมืองตรวจสอบอำนาจรัฐมากขึ้น ทั้งยังทำให้การเมืองไทยโปร่งใส นักการเมืองมีจริยธรรมและคุณธรรมมากขึ้น และเชื่อว่า คสช. จะเปิดให้มีบรรยากาศเสรีก่อนการลงประชามติ

ก่อนจะเกิดการลงประชามติ สารคดี มีโอกาสสัมภาษณ์บุคคลสองท่าน ท่านแรกคือ ๑ ใน ๓๖ ผู้ให้กำเนิดร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ และคลุกคลีกับภาคประชาชนมายาวนาน อีกท่านคือนักกฎหมายและคณาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายมหาชนซึ่งติดตามศึกษาการร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มาตลอด นอกจากจะนำเสนอรูปแบบการลงประชามติที่พวกเขาคิดว่าน่าจะเป็นประโยชน์ต่อสังคมไทยที่สุด เรายังจะถกกันถึงประเด็นเชิงเนื้อหาบางเรื่องของร่างรัฐธรรมนูญด้วย

ไม่มีใครทราบว่า ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับที่จะนำมาลงประชามตินี้จะมีชะตากรรมเช่นไร จะเป็นเช่นเดียวกับรัฐธรรมนูญ ๑๙ ฉบับก่อนหน้านี้ที่ลงเอยด้วยการถูกฉีกในอนาคตหรือไม่ เพราะคงยากจะปฏิเสธว่าเป็นเวลากว่าทศวรรษแล้วที่การเมืองไทยยังไม่ออกจากวังวนวิกฤต

สารคดี หวังว่าข้อมูลเหล่านี้น่าจะเป็นประโยชน์แก่ผู้อ่านชาวไทย “เจ้าของอำนาจอธิปไตยตัวจริง” ที่จะเป็นผู้ตัดสินอนาคตของประเทศในการลงประชามติครั้งนี้

ที่มา: สารคดี