เมื่อ “เสียงส่วนใหญ่” ในคณะกรรมการสรรหาฯ ไม่ใช่ตัวแทนประชาชน
นอกจากเรื่องที่มาของคณะกรรมการสรรหาผู้ทำหน้าที่ในองค์กรอิสระแล้ว ในร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย ก็ยังพบว่า สัดส่วนของคณะกรรมการสรรหาฯ มีความแตกต่างอย่างมีนัยยะสำคัญ โดยร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้ความสำคัญกับตัวแทนที่เป็นข้าราชการมากกว่าพรรคการเมืองหรือนักวิชาการ เพราะสัดส่วนคณะกรรมการสรรหาฯ ตามร่างรัฐธรรมนูญประกอบไปด้วย ประธานศาลฎีกา ประธานสภาผู้แทนราฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานศาลปกครองสูงสุด และบุคคลที่องค์กรอิสระแต่งตั้งที่ไม่เคยเป็นศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอิสระมาก่อน ซึ่งจะเห็นได้ว่า เฉพาะสัดส่วนของบุคคลที่องค์กรอิสระแต่งตั้งมีจำนวนมากกว่าตัวแทนที่เป็นฝ่ายการเมือง
โดยประเด็นนี้ค่อนข้างจะแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญปี 2540 อย่างชัดเจน เพราะว่า ในรัฐธรรมนูญปี 40 กำหนดให้สัดส่วนของคณะกรรมการสรรหาของทุกองค์กรต้องมีตัวแทนของทุกพรรคการเมืองในสภาและมีนักวิชาการซึ่งเป็น อธิการบดีของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐเข้าไปด้วย ทั้งนี้ การขาดหายไปของตัวแทนในกลุ่มนี้ ความเป็นไปได้ว่าจะมาจากแนวคิดในรัฐธรรมนูญปี 2550 เป็นรากฐาน เพราะสัดส่วนของตัวแทนกลุ่มดังกล่าวหายไปตั้งแต่ตอนนั้น
เมื่อการสรรหาคนในองค์กรอิสระ ทำโดยกรรมการชุดเดียวกันหมด
ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัย ระบุว่า การสรรหาคนเข้ารับตำแหน่งในองค์กรอิสระ ยกเว้นคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ให้ถือว่าเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการสรรหา ซึ่งคณะกรรมการสรรหาจะใช้ชุดเดียวกันทั้งหมด อันประกอบไปด้วย ประธานศาลฎีกา ประธานสภาผู้แทนราฎร ผู้นำฝ่ายค้านในสภาผู้แทนราษฎร ประธานศาลปกครองสูงสุด และบุคคลที่องค์กรอิสระแต่งตั้งที่ไม่เคยเป็นศาลรัฐธรรมนูญหรือองค์กรอิสระมาก่อน (ดูมาตรา 203 ประกอบ)
ทั้งนี้ หากมองย้อนไปในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้า อย่างในรัฐธรรมนูญปี 2540 จะพบว่า ที่มาของคณะกรรมการสรรหาในแต่ละองค์กรจะมีความต่างกันไป อย่างเช่น คณะกรรมการสรรหาของผู้ตรวจการแผ่นดินจะประกอบไปด้วยผู้แทนของพรรคการเมือง อธิการบดีจากมหาวิทยาลัยของรัฐ ผู้แทนสำนักงานอัยการสูงสุด และผู้แทนศาลฎีกา แต่ทว่า คณะกรรมการสรรหาของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน จะมีประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลรัฐธรรมนูญ และประธานศาลฏีกา เพิ่มขึ้นมา ซึ่งมีความแตกต่างกันไปตามหน้าที่ของแต่ละองค์กร
อย่างไรก็ดี มีความเป็นไปได้ว่าที่ร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยมีการรวมศูนย์อำนาจการตัดสินใจในการสรรหาบุคคลเข้ารับตำแหน่งในองค์กรอิสระมีรากฐานมาจากรัฐธรรมนูญปี 2550 เพราะในรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว ระบุให้ คณะกรรมการสรรหาของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน เป็นคณะกรรมการชุดเดียวกันทั้งหมด อีกทั้งต้องไม่ลืมว่า ที่มาของรัฐธรรมนูญปี 2540 ก็ยังแตกต่างไปจากรัฐธรรมนูญ 2550 และร่างรัฐธรรมนูญฉบับประชามติอย่างสิ้นเชิง
สัดส่วนเก้าอี้ในองค์กรอิสระ ต้องการแต่ข้าราชการหรือคนที่ปลอดการเมือง
ถัดมาจากคณะกรรมการสรรหา สิ่งสำคัญที่ต้องพิจารณาเกี่ยวกับองค์กรอิสระอีกประเด็นก็คือ ที่มาของผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ ว่าจะมาจากคนกลุ่มใด มีคุณสมบัติวิชาความรู้เฉพาะทางอย่างไร เป็นต้น โดยในร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติมีความน่าสนใจตรงที่ สัดส่วนของคนจะมาเข้ารับตำแหน่งในองค์กรอิสระส่วนใหญ่จะมีไว้สำหรับข้าราชการ อย่างเช่น
สัดส่วนที่มาของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่ร่างรัฐธรรมนูญเพิ่มที่นั่งจากเดิมในรัฐธรรมนูญปี 2550 จาก 5 ที่นั่งเป็น 7 ที่นั่ง โดยสัดส่วนจะแบ่งออกเป็น คนที่กรรมการสรรหามาจำนวน 5 คน และที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาสรรหาคนมาอีก 2 คน ซึ่งมาจากอธิบดีผู้พิพากษาหรืออธิบดีอัยการ (ดูมาตรา 222 ประกอบ)
หรืออย่าง สัดส่วนที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ที่มาจาก ผู้พิพากษาศาลฎีกา 3 คน ผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุด 2 คน ผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ 1 คน ผู้ทรงคุณวุฒิด้านรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์อีก 1คน และผู้ทรงคุณวุฒิที่มาจากส่วนราชการอีก 2 คน ซึ่งแต่เดิมในรัฐธรรมนูญฉบับปี 2550 กำหนดว่าให้สัดส่วนมาจาก ผู้พิพากษาศาลฎีกา 3 คน ผู้พิพากษาศาลปกครองสูงสุด 2 คน ผู้ทรงคุณวุฒิด้านนิติศาสตร์ 2 คน และรัฐศาสตร์สังคมศาสตร์อีก 2 คน ซึ่งจะเห็นได้ว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญครั้งล่าสุดนี้ได้ลดผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเป็นผู้เชี่ยวชาญด้านนิติศาสตร์และรัฐศาสตร์ไป แต่แทนที่ด้วยผู้ทรงคุณวุฒิจากส่วนราชการแทน (ดูมาตรา 200 ประกอบ)
หรืออย่าง สัดส่วนที่มาของคณะกรรมการป้องกันและปราบปราบการทุจริตแห่งชาติ หรือ ป.ป.ช. ก็จะพบข้อเท็จจริงในลักษณะเดียวกันว่า ผู้ที่จะมาเข้ารับตำแหน่งใน ป.ป.ช. จะมีเก้าอี้สำหรับอดีตข้าราชการ อย่างเช่น ผู้ที่รับราชการหรือเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่าอธิบดีผู้พิพากษา หรือหัวหน้าส่วนราชาการ หรือผู้บริหารสูงสุดของรัฐวิสาหกิจ หรือตำแหน่งศาสตราจารย์ เป็นต้น นอกจากนี้ ในที่นั่งเหล่านี้จะป้องกันที่สำหรับอดีตนักการเมืองโดยวางเงื่อนไขว่า ต้องพ้นจากตำแหน่งทางการเมืองมาไม่น้อยกว่าสิบปี (ดูมาตรา 202 และ 232 ประกอบ)
จะเห็นได้ว่า คุณสมบัติของผู้ที่จะเข้ารับตำแหน่งในองค์กรอิสระถูกจำกัดไว้อีกว่า ต้องเป็นหรือเคยเป็นข้าราชการ นักวิชาการ ทนายความ หรือผู้บริหารระดับสูงของรัฐวิสาหกิจ ส่วนถ้าจะมีอดีตนักการเมืองมาเข้ารับตำแหน่งก็ต้องพ้นจากตำแหน่งทางการเมืองมาไม่น้อยกว่า 10 ปี ทั้งที่รัฐธรรมนูญปี 40 และ 50 กำหนดไว้แค่ 5 ปี ซึ่งสิ่งเหล่านี้พอจะตีความได้ว่า "บุคคลที่จะเข้ามารับตำแหน่งถ้าไม่เป็นข้าราชการก็ต้องพ้นจากสนามการเมืองมาเป็นเวลาพอสมควร"
กฎใหม่: ห้ามวนเก้าอี้ แต่เผื่อที่ไว้ให้ข้าราชการเลยวัยเกษียณที่ยังเตะปี๊บดัง
สิ่งที่น่าสนใจอีกประการในร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติก็คือ สำหรับใครที่เคยเป็นหรือเคยเข้ารับตำแหน่งในองค์กรอิสระแล้วจะไปนั่งในเก้าอี้องค์กรอิสระอื่นๆ ไม่ได้ หรือที่คนทั่วไปใช้คำว่า “ห้ามวนเก้าอี้” นั่นเอง ซึ่งการกำหนดเช่นนี้ เป็นเงื่อนไขที่เพิ่มขึ้น และไม่เคยปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับใดมาก่อน (ดูมาตรา 202 ประกอบ)
นอกจากนี้ ยังมีการกำหนดอายุสำหรับผู้ที่จะมานั่งเก้าอี้ในองค์กรอิสระไว้อีกว่า ต้องไม่อายุไม่ต่ำกว่าสี่สิบห้าปีแต่ไม่เกินเจ็ดสิบปี ทั้งนี้ จากรัฐธรรมนูญปี 2540 และ 2550 ก็ไม่เคยมีการกำหนดอายุขั้นสูงไว้ก่อนว่า เพดานของคนที่อายุมากที่สุดจะอยู่ที่เท่าไร อย่างไรก็ดี มีการเพิ่มเงื่อนไขเฉพาะของศาลรัฐธรรมนูญไว้อีกว่า ต้องมีสุขภาพที่สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพอีกด้วย (ดูมาตรา 201 ประกอบ)
เก็บตกท้ายบท: มองอดีต-มองอนาคต ของที่มาองค์กรอิสระและศาลรัฐธรรมนูญ
ความขัดแย้งทางการเมืองที่ผ่านมาเกิดจากองค์กรอิสระที่ไม่ยึดโยงกับประชาชน
อาจารย์สุธาชัย ยิ้มประเสริฐ นักวิชาการด้านประวัติศาสตร์ จากจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย เคยเขียนอธิบายไว้ในเว็บไซต์ประชาไทว่า ภายหลังการรัฐประหารเมื่อ 19 กันยายน 2549 และการตั้งกรรมการร่างรัฐธรรมนูญใหม่จนออกมาเป็นฉบับ พ.ศ.2550 ได้มีการแก้ไขเรื่องเกี่ยวกับองค์กรอิสระ เช่น ให้เลิกยึดโยงกับอำนาจประชาชน และให้อำนาจตุลาการเข้ามามีบทบาทแทน โดยให้องค์กรตุลาการมีส่วนในการสรรหาและยังเปลี่ยนโครงสร้างของวุฒิสภาให้มาจากการเลือกตั้งเพียงครึ่งเดียว อีกครึ่งหนึ่งมาจากการสรรหาแล้วแต่งตั้งโดยฝ่ายตุลาการ
โดยอาจารย์สุธาชัยวิเคราะห์อีกว่า จากการเปลี่ยนแปลงในครั้งนั้น ปรากฏว่า องค์กรอิสระเได้กลายเป็นเครื่องมือสำคัญในการขัดขวางการดำเนินงานของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง โดยเฉพาะหลังจากการเลือกตั้งกรกฎาคม 2554 ที่พรรคเพื่อไทยชนะเลือกตั้ง ศาลรัฐธรรมนูญ กกต. และ ป.ป.ช. กลายเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ไล่ตามล้าง ถอดถอน และลงโทษรัฐบาลยิ่งลักษณ์ ชินวัตร และ นักการเมืองฝ่ายรัฐบาลพรรคเพื่อไทย และช่วยสร้างสถานการณ์จนนำมาสู่การรัฐประหาร 22 พฤษภาคม 2557 และนำมาสู่การล้มล้างรัฐธรรมนูญฉบับ 2550
อินโดนิเซียโมเดล: แก้ปัญหาองค์กรอิสระด้วยการแก้ไขคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่ง
อาจารย์อายาโกะ โทยามะ นักวิชาการจากมหาวิทยาลัยเกียวโต เคยนำเสนอผลการศึกษาเกี่ยวกับองค์กรอิสระในไทยว่า คุณสมบัติของคนที่จะเข้ารับตำแหน่งองค์กรอิสระไทยส่วนใหญ่ประกอบไปด้วย ผู้พิพากษาศาลฎีกา ซึ่งมากพอๆ กับข้าราชการพลเรือน เช่น อัยการสูงสุด ทหาร ตำรวจ อีกทั้งผู้เข้ารับตำแหน่งส่วนใหญ่เป็นข้าราชการวัยเกษียณ หรือกำลังจะเกษียณอายุข้าราชการตอนที่ได้รับแต่งตั้งแทบทั้งสิ้น ซึ่งค่อนข้างแตกต่างจากประเทศอื่น อย่างเช่น อินโดนิเซีย ทั้งนี้ องค์กรต่อต้านคอร์รัปชันของอินโดนีเซีย มีชื่อเสียงมาก และน่าสนใจที่องค์กรมีความหลากหลายเกี่ยวกับอาชีพ ไม่ว่าจะเป็น ข้าราชการพลเรือน นักวิชาการด้านนิติศาสตร์ ทนายความ ตำรวจ อัยการ สื่อมวลชนก็มี ซึ่งภายใต้รัฐบาลโจโกวี นักข่าวอายุยังน้อยถูกคัดเลือกเป็นกรรมการด้วยเลย
อย่างไรก็ตาม อาจารย์อายาโกะไม่ได้ฟันธงว่า การทำงานขององค์กรอิสระของประเทศใดดีกว่ากัน แต่ความต่างระหว่างสององค์กรก็คือ คุณสมบัติของผู้ที่เข้ารับตำแหน่งที่น่าจะเป็นกุญแจสำคัญดอกหนึ่งในการแก้ปัญหาองค์กรอิสระ