วันที่ 7 สิงหาคม 2559 เป็นวันออกเสียงประชามติ หลายคนคงรู้ว่าเรื่องที่เราต้องไปออกเสียงในวันนั้นคือคำถามว่า "เห็นชอบ หรือ ไม่เห็นชอบ กับร่างรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ" แต่ไม่แน่ใจว่า ทุกคนรู้หรือยังว่าในบัตรออกเสียงใบเดียวกันยังมีคำถามที่สอง คือ เห็นชอบให้ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้ง ร่วมกับ ส.ส.เลือกนายกฯ หรือไม่
“ท่านเห็นชอบหรือไม่ว่า เพื่อให้การปฏิรูปประเทศเกิดความต่อเนื่องตามแผนยุทธศาสตร์แห่งชาติ สมควรกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลว่า ในระหว่าง 5 ปีแรกนับแต่วันที่มีรัฐสภาชุดแรกตามรัฐธรรมนูญนี้ ให้ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภาเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควรได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรี”
คำถามนี้เป็นประเด็นเพิ่มเติมจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) อย่างไรก็ตามประชาชนไม่ทราบถึงคำถามนี้มากนัก และคำถามนี้ถูกติติงว่า ยาวเกินไป และมีลักษณะเป็นคำถามนำเพื่อนำไปสู่คำตอบในทิศทางที่ต้องการ และมีคำยากที่อาจทำให้เกิดความสับสนในการตีความของผู้มาใช้สิทธิลงคะแนน
ตัวอย่าง คำถามพ่วงในบัตรออกเสียงประชามติ
ขยายความคำถามพ่วง
1) ตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติครั้งนี้ และตามรัฐธรรมนูญฉบับ 2540 และ 2550 กำหนดเหมือนกันว่า ให้ "สภาผู้แทนราษฎร" หรือ ส.ส. ซึ่งมาจากการเลือกตั้ง เป็นผู้ลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี ส่วน "วุฒิสภา" หรือ ส.ว. นั้นไม่เกี่ยวข้องกับการเลือกนายกรัฐมนตรี แต่หลักการของคำถามพ่วงที่ สนช.เสนอไปนั้น เขียนว่าให้ "ที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา" พิจารณาเลือกนายกรัฐมนตรี หมายความว่าให้ ทั้ง ส.ส. 500 คน และ ส.ว. อีก 250 คน ลงมติร่วมกันเพื่อเลือกนายกรัฐมนตรี
2) ตามร่างรัฐธรรมนูญฉบับลงประชามติ มาตรา 269 กำหนดว่า ในวาระเริ่มแรกให้อำนาจคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในการตัดสินใจเลือก ส.ว. ทั้ง 250 คน และระบบเลือกตั้งตามร่างรัฐธรรมนูญ ก็กำหนดวิธีการแบ่งเก้าอี้ส.ส.ไว้เพื่อป้องกันไม่ให้มีพรรคการเมืองใหญ่ที่มีส.ส.มากเกินไป จึงเป็นไปได้ยากมากที่จะมีพรรคการเมืองใดได้ส.ส.มากกว่า 250 ที่นั่ง
ดังนั้น "ในที่ประชุมร่วมกันของรัฐสภา" อันประกอบด้วยทั้ง ส.ส.และส.ว. หาก ส.ว. ทั้ง 250 คนลงคะแนนเสียงไปทางเดียวกันทั้งหมด ก็มีโอกาสไม่น้อยที่จะเป็นเสียงชี้ขาดในการเลือกนายกรัฐมนตรี
3) การที่คำถามพ่วง กำหนดว่าให้ใช้ "ในระหว่าง 5 ปีแรก" หมายความว่า ให้ทั้ง ส.ส. และ ส.ว. ร่วมกันเลือกนายกรัฐมนตรี ในช่วง 5 ปีแรกนับตั้งแต่มีการเลือกตั้งและมีรัฐสภาชุดแรก โดยไม่จำกัดว่าจะให้เลือกนายกรัฐมนตรีกี่คน
ตามร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา 99 กำหนดให้ สภาผู้แทนราษฎรทุกชุด มีวาระ 4 ปี ดังนั้น หากประชาชนเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญและคำถามพ่วงนี้ เมื่อสภาผู้แทนราษฎรชุดแรกที่มาจากการเลือกตั้งอยู่ครบวาระ และมีการเลือกตั้งใหม่ การเลือกนายกรัฐมนตรีคนต่อไปก็ยังเลือกโดย ส.ส.และ ส.ว.ร่วมกัน เท่ากับว่า ส.ส.และ ส.ว.จะร่วมกันเลือกนายกรัฐมนตรีได้อย่างน้อย 2 คน และหากนายกรัฐมนตรีทั้งสองคนอยู่ครบวาระ ประเทศไทยก็จะได้นายกรัฐมนตรีที่มาจากการเลือกโดยส.ส.และส.ว. เป็นเวลา 8 ปี
หรือหากภายในระยะเวลา 5 ปีแรกนายกรัฐมนตรีที่เข้ารับตำแหน่งลาออก หรือต้องยุบสภาเพื่อเลือกตั้งใหม่ หรือต้องพ้นจากตำแหน่งด้วยเหตุอื่น ส.ส.และส.ว.ก็ยังจะร่วมกันเลือกนายกรัฐมนตรีคนต่อไปภายในระยะเวลานี้ ไม่ว่าจะต้องเลือกกี่คนก็ตาม
4) ส่วนที่กำหนดเป็นวัตถุประสงค์ของคำถามพ่วงไว้ว่า "เพื่อให้การปฏิรูปประเทศเกิดความต่อเนื่องตามแผนยุทธศาสตร์ชาติ" นั้น "แผนยุทธศาสตร์ชาติ" ที่อ้างถึง ปัจจุบันยังไม่ได้จัดทำขึ้นจึงยังไม่ทราบแน่ชัดว่าการปฏิรูปประเทศให้ต่อเนื่องนั้นจะเป็นไปในทิศทางใด
ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับลงประชามติ มาตรา 275 กำหนดให้ คณะรัฐมนตรีชุดปัจจุบันเป็นผู้จัดทำแผนยุทธศาสตร์ชาติขึ้น โดยมีเวลาจัดทำกฎหมายเกี่ยวกับแผนยุทธศาสตร์ชาติภายใน 120 วันนับจากร่างรัฐธรรมนูญมีผลบังคับใช้ และให้เวลาจัดทำแผนยุทธศาสตร์ชาติต่ออีกภายใน 1 ปี
โดยในมาตรา 162 ยังกำหนดด้วยว่า คณะรัฐมนตรีชุดใหม่ที่จะเข้ารับตำแหน่งหลังการเลือกตั้งจะต้องแถลงนโยบายซึ่งสอดคล้องกับยุทธศาสตร์ชาตินี้ด้วย
สนช.แจง คำถามพ่วงเพื่อวางรากฐานปฎิรูปประเทศอย่างเป็นรูปธรรม
ในจุลสารออกเสียงประชามติ สรุปย่อสาระสำคัญของคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) บอกเหตุผลสามข้อทำไมจึงต้องมีคำถามพ่วง
1. เพราะนายกรัฐมนตรี คือ หัวหน้าทีมที่ทำให้การปฏิรูปประเทศประสบความสำเร็จ
2. เพราะตามยุทธศาสตร์ชาติต้องใช้เวลาอย่างน้อย 5 ปี จึงจะวางรากฐานการปฏิรูปประเทศได้อย่างเป็นรูปธรรม เพื่อให้ชาติมั่นคง เศรษฐกิจมั่งคั่งยั่งยืน ประเทศมีความสงบ ปรองดอง
3. เพราะรัฐสภาประกอบด้วย ส.ส.และส.ว.ซึ่งทำหน้าที่กำกับให้การปฏิรูปประเทศเป็นไปตามยุทธศาสตร์ชาติ
อีกด้านหนึ่ง สิรพรรณ นกสวน สวัสดี อาจารย์ประจำคณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อธิบายคำถามพ่วงประชามติ ว่าคือการขอความเห็นชอบจากประชาชนเพื่อลดอำนาจของตัวเองในการเลือกนายกรัฐมนตรี และถ่ายโอนอำนาจนี้ไปให้ ส.ว.ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของ คสช. ซึ่งอำนาจนี้ ส.ว.กับ ส.ส.ใช้ร่วมกัน ดังนั้นผลการโหวตเลือกนายกฯ มีแนวโน้มที่จะเป็นดังคำอธิบายของ สิริพรรณ คือ หากพรรคเอได้คะแนนเกินครึ่งหนึ่งคือได้ 251 เสียงจาก ส.ส. ทั้งหมด 500 เสียง แต่ก็ยังไม่เพียงพอจะเลือกนายกฯ เพราะต้องไปใช้คะแนนร่วมกับ ส.ว.ด้วย แต่หากพรรคบี(แม้ไม่ได้เสียงข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร)โหวตร่วมกับ ส.ว.ทั้ง 250 คน เสียงของ ส.ว.ที่มาจากการแต่งตั้งจะกลายเป็นเสียงที่ชี้ขาดว่าใครจะเป็นนายกรัฐมนตรีได้
จะเห็นว่าการตั้งคำถามพ่วงนี้ที่ค่อนข้างแยบยล ซ่อนกลเอาไว้ เพราะใช้คำว่าให้รัฐสภาเป็นผู้เลือกนายกรัฐมนตรี แทนที่จะบอกไปตรงๆ ว่าให้ ส.ว.ใช้อำนาจร่วมกับ ส.ส. เป็นการเบี่ยงความสนใจของประชาชน สิรพรรณ ทิ้งท้ายว่า หากคำถามพ่วงประชามตินี้ผ่านสิ่งที่กังวลใจ คือ หากได้รัฐบาลหน้าจากการเลือกตั้งโดยอาศัยเสียงของ ส.ว.ขึ้นมาเป็นนายกรัฐมนตรี จริงๆ แล้วอาจจะเป็นรัฐบาลเสียงข้างน้อย และจะไม่สามารถบริหารประเทศได้อย่างมีประสิทธิภาพ ไม่สามารถออกกฎหมายที่จะต้องได้รับเสียงสนับสนุนข้างมากในสภาผู้แทนราษฎร
ผลของคำถามพ่วงหลังลงประชามติ
หากประชาชนเห็นชอบทั้งร่างรัฐธรรมนูญและคำถามพ่วงนี้ จะทำให้ได้วิธีการเลือกนายกรัฐมนตรที่ไม่สอดคล้องกับร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งตามรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 มาตรา 37/1 และ 39/1 วรรค 12 กำหนดทางแก้ปัญหากรณีเช่นนี้ไว้ว่า ให้คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) แก้ไขร่างรัฐธรรมนูญให้สอดคล้องกับคำถามพ่วง ภายใน 30 วัน และส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาว่า ส่วนที่แก้ไขนั้นสอดคล้องกับคำถามพ่วงแล้วหรือไม่ แล้วจึงนำขึ้นทูลเกล้าฯ ประกาศใช้ต่อไป
แต่ปัญหาต่อไปยังมีว่า หากร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่านการทำประชามติ แต่ประชาชนส่วนใหญ่เห็นชอบกับคำถามพ่วงนี้ ผลจะเป็นอย่างไร? ซึ่งปัจจุบันยังไม่มีความแน่ชัดจากทาง คสช. ว่าหากร่างรัฐธรรมนูญไม่ผ่านการทำประชามติ แล้วจะมีกระบวนการอย่างไรเพื่อให้ได้มาซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับต่อไป และก็ทำให้ยิ่งไม่ชัดเจนขึ้นไปอีกว่า ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับต่อไปจำเป็นต้องสอดคล้องกับคำถามพ่วงนี้ด้วยหรือไม่
และหากประชาชนส่วนใหญ่ไม่เห็นชอบกับทั้งร่างรัฐธรรมนูญ และคำถามพ่วง ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีโอกาสที่ข้อเสนอเรื่องการให้ ส.ว. เลือกนายกรัฐมนตรี ตามคำถามพ่วงนี้ จะกลับมาได้อีกหรือไม่