พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ประกาศเส้นทางสู่รัฐบาลพลเรือนที่มาจากการเลือกตั้ง ครั้งแล้วครั้งเล่าว่า จะเร่งรัดให้มีธรรรนูญการปกครอง จะมีคณะรัฐมนตรี ต้องมีสภานิติบัญญัติแห่งชาติและสภาปฏิรูป ในระยะเวลาที่ชัดเจน
กล่าวคือ ภายในเดือนกรกฎาคม 2557 มีการการทูลเกล้าฯ ธรรมนูญการปกครอง และจัดตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เพื่อให้ประธานสภาแห่งนี้ทูลเกล้าฯ ชื่อนายกรัฐมนตรี และจัดตั้งคณะรัฐมนตรี ในราวเดือนกันยายน 2557 และมีการจัดตั้งสภาปฏิรูปแห่งชาติ จากการสรรหาและเลือกตั้งทางอ้อมทั่วประเทศเบ็ดเสร็จ 250 คน ในช่วงเดือนตุลาคม 2557
วันที่ 22 กรกฎาคม 2557 ครบรอบ 60 วัน ที่ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้า คสช. ยึดอำนาจการบริหารปกครองประเทศ มีหมายกำหนดการ เวลา 17.00 นาฬิกา พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เสด็จออก ณ พระตำหนักเปี่ยมสุข วังไกลกังวล อำเภอหัวหิน จ.ประจวบคีรีขันธ์ พระราชทานวโรกาสให้ พล.อ.ประยุทธ์ เฝ้าทูลละอองธุลีพระบาท รับพระราชทานรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557
ความสำคัญของการประกาศใช้ รธน.ชั่วคราว ไม่เพียงแค่ทำให้ได้เห็นโครงสร้างประเทศช่วงเว้นวรรคประชาธิปไตย แต่ยังเป็นสัญญาณของการคลายอำนาจจากมือคณะรัฐประหาร ที่เคยปกครองประเทศผ่าน “ประกาศ/คำสั่ง” ที่ถึงปัจจุบัน คสช. ได้ออกประกาศ/คำสั่ง มาเกือบ 200 ฉบับแล้ว
หลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง จากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ มาเป็นระบอบประชาธิปไตย เมื่อ 82 ปีก่อน ประเทศไทยเคยผ่านเหตุการณ์รัฐประหารมาทั้งสิ้น 13 ครั้ง มีการฉีกรัฐธรรมนูญ 8 ครั้ง คณะรัฐประหารได้ประกาศใช้ รธน.ชั่วคราว 2 ครั้ง (ปี 2490 และปี 2549) และประกาศใช้ “ธรรมนูญการปกครอง” ซึ่งมีความหลายคล้ายกับ รธน.ชั่วคราว นั่นคือ เป็นกฎหมายสูงสุดในการปกครองประเทศชั่วคราว รวม 4 ครั้ง (ปี 2502 ปี 2515 ปี 2520 และปี 2534)
โดยมีแนวโน้มว่า ฉบับที่จะประกาศใช้ในปี 2557 จะใช้ชื่อว่า “รธน.ชั่วคราว”
เนื้อหาหลักๆ ใน “รธน.ชั่วคราว/ธรรมนูญการปกครอง” มักแบ่งเป็น 3 ส่วนหลักๆ คือ 1. ที่มาและอำนาจของฝ่ายบริหาร 2. ที่มาและอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ไม่ว่าจะเป็นสภานิติบัญญัติหรือสภาร่างรัฐธรรมนูญ และ 3. บทบาทของคณะรัฐประหาร หลังประกาศใช้ รธน.ฉบับชั่วคราว/ธรรมนูญการปกครอง
ร่าง รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2557 คณะทำงานด้านกฎหมายได้หยิบจุดดี-จุดด้อย มาจากธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2534 ของ “บิ๊กจ๊อด” พล.อ. สุนทร คงสมพงษ์ หัวหน้าคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) และ รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2549 ของ “บิ๊กบัง” พล.อ. สนธิ บุญยรัตกลิน หัวหน้าคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) มาปรับแก้ เพื่อนำบทเรียนจากนักรัฐประหารรุ่นพี่มาอุดช่องโหว่
ร่าง รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2557 ของ “บิ๊กตู่” จึงเป็นส่วนผสมระหว่างฉบับ “บิ๊กจ๊อด-บิ๊กบัง” ที่ได้รับการแก้ไขข้อบกพร่อง ให้เหมาะสมกับบริบทบ้านเมืองในปัจจุบัน
เค้าร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ “บิ๊กตู่” คืนความสุข
จากการเปิดเผยของ พล.อ. ประยุทธ์ ผ่านรายการ “คืนความสุขให้คนในชาติ” รวมถึงได้รับการเปิดเผยจากแกนนำ คสช. คนอื่นๆ ต่างกรรมต่างวาระ เค้าโครงของ รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2557 จะมีลักษณะดังนี้
– มีจำนวน 45-50 มาตรา
– ฝ่ายบริหาร คณะรัฐมนตรี (ครม.) รับผิดชอบงานเฉพาะด้านการบริหาร / คสช. รับผิดชอบงานด้านความมั่นคง
– ฝ่ายนิติบัญญัติ จะมีสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) มีสมาชิก 200 คน ทำหน้าที่ออกกฎหมาย สภาปฏิรูป (สปร.) มีสมาชิก 250 คน ทำหน้าที่คล้ายสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) คือพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเสนอมา และยังมีหน้าที่กำหนดวาระการปฏิรูปประเทศ
– สนช. ทั้ง 200 คน คสช. จะเป็นผู้แต่งตั้ง
– สปร. จะมีที่มาจาก 2 กลุ่ม คือ ตัวแทนจังหวัด จังหวัดละ 5 คน คัดให้เหลือ 1 คน รวม 76 คน และตัวแทนกลุ่มอาชีพ 11 กลุ่ม กลุ่มละ 50 คน รวม 550 คน ตัวแทนทั้ง 2 กลุ่ม 626 คน จะมีวิธีคัดเลือกให้เหลือ 250 คน
– ทั้ง สนช. และ สปร. จะได้รับการแต่งตั้งภายในเดือนกันยายนนี้ เพื่อเดินหน้าเฟสสอง ที่จะใช้เวลาไม่เกิน 1 ปี
– นายกรัฐมนตรีมาจากการแต่งตั้งโดย สนช. ส่วนรัฐมนตรีคนอื่นๆ นายกฯ เป็นผู้เสนอแต่งตั้ง
ดุลอำนาจฝ่ายบริหาร-ที่มานายกรัฐมนตรี
เมื่อพิจารณาจากข้อมูลพื้นฐาน ที่มาของฝ่ายบริหาร (ครม., นายกรัฐมนตรี, รัฐมนตรี) ใน รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2557 จะต่างจากฉบับปี 2534 และฉบับปี 2549 อยู่หลายประเด็น
ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2557 จะให้ สนช. เป็นผู้เสนอชื่อแต่งตั้งนายกฯ ให้คล้ายกับกลไกปกติ ที่สภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้แต่งตั้งนายกฯ ต่างจากฉบับปี 2534 ที่ให้ประธานสภา รสช. เป็นผู้เสนอชื่อแต่งตั้งนายกฯ (ได้นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกฯ) และฉบับปี 2549 ที่ให้ประธาน คมช. เป็นผู้เสนอชื่อแต่งตั้ง (ได้ พล.อ. สุรยุทธ์ จุลานนท์ เป็นนายกฯ )
ธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2534 มาตรา 21 บัญญัติไว้ว่า
“พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง ตามคำกราบบังคมทูลของประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ และรัฐมนตรีตามจำนวนที่นายกรัฐมนตรีกราบบังคมทูล ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี มีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน”
ส่วน รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 14 บัญญัติไว้ว่า
“พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอื่นอีกจำนวนไม่เกินสามสิบห้าคนตามที่นายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำ ประกอบเป็นคณะรัฐมนตรีมีหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน
พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามที่ประธานคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติถวายคำแนะนำ และให้รัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามที่นายกรัฐมนตรีถวายคำแนะนำ
การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีและการให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ให้ประธานคณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ”
ด้วยการกำหนดให้นายกรัฐมนตรี มีที่มา “2 ขยัก” คือ คสช. ตั้ง สนช. แล้ว สนช. ตั้งนายกฯ ทำให้การวิเคราะห์ว่า หัวหน้า คสช. อาจรับตำแหน่งนายกฯ ด้วยตัวเอง จึงมีความเป็นไปได้ นอกจากนี้ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับปี 2557 จะแบ่งอำนาจฝ่ายบริหารออกเป็น 2 ส่วน คือด้านการบริหาร ให้ ครม. รับผิดชอบ และด้านความมั่นคง ให้ คสช. รับผิดชอบ
การทำหน้าที่แบบคู่ขนาน ระหว่างหัวหน้าคณะรัฐประหาร กับนายกรัฐมนตรี ตามนัยแห่งรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2534 และ ฉบับปี 2549 กับบทบาทของคณะ คสช. ในฉบับ 2557 จึงอาจมีดีกรีที่แตกต่างกัน
เพราะธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2534 มีการตั้ง “สภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ” หรือสภา รสช. โดยให้หัวหน้า รสช. เป็นประธานสภา รสช. (มาตรา 18) พร้อมให้อำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน และเสนอแนะหรือให้ความเห็นในเรื่องใดๆ ที่เห็นว่าเป็นประโยชน์แก่ ครม. ในการบริหารราชการแผ่นดิน (มาตรา 19) และในกรณีที่เห็นสมควร ประธานสภา รสช. หรือนายกฯ อาจขอให้มีการประชุมร่วมกัน เพื่อร่วมพิจารณาและแก้ไขปัญหาใดๆ อันเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน (มาตรา 20)
ด้วยอำนาจหน้าที่มีบทบาทกระทั่งในการกำหนดนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน รวมถึงการให้ให้ประธานสภา รสช. เป็นผู้เสนอชื่อแต่งตั้งนายกฯ สถานะของ “สภา รสช.” จึงคล้ายเป็น “ซูเปอร์ ครม.” ที่อยู่เหนือ ครม. ปกติ
ต่างกับ รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2549 ที่มีการตั้ง “คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ” หรือ คมช. ที่ประกอบด้วยบุคคลจาก คปค. (มาตรา 34 วรรคหนึ่ง) แต่ได้ให้อำนาจหน้าที่เพียงประชุมร่วมกัน เพื่อพิจารณาและแก้ไขปัญหาใดๆ อันเกี่ยวกับการรักษาความสงบเรียบร้อยและมั่นคงแห่งชาติ รวมตลอดทั้งการปรึกษาหารือเป็นครั้งคราว (มาตรา 34 วรรคห้า) เท่านั้น
บทบาทของ “คมช.” จึงมีดีกรีที่อ่อนกว่า “สภา รสช.” คล้ายเป็น “ที่ปรึกษา ครม.” มากกว่า
จากเค้าโครงร่างรัฐธรรมนูญชั่วคราว พ.ศ. 2557 บทบาทของ “คสช.” จะเป็น “ซูเปอร์ ครม.” หรือเป็นเพียง “ที่ปรึกษา ครม.” อาจขึ้นอยู่กับการปรับโครงสร้างดุลอำนาจในกองทัพ และการจัดระยะห่างระหว่างนายกรัฐมนตรีและหัวหน้า คสช.
จุดต่างฝ่ายนิติบัญญัติ สนช. และสภาปฏิรูป
เป็นธรรมเนียมว่า รธน.ชั่วคราว/ธรรมนูญการปกครอง จะต้องตั้ง “สภานิติบัญญัติ” หรือ สนช. ขึ้นมาทำหน้าที่ฝ่ายนิติบัญญัติแทนสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนี้ ยังต้องตั้ง “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” หรือ ส.ส.ร. ขึ้นมา ยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทนฉบับเดิมที่ถูกฉีกทิ้ง แต่จำนวนและที่มาของ สนช.หรือ ส.ส.ร. จะต่างกันไปตามแต่และยุคสมัย
รธน.ชั่วคราวฉบับของ คสช. จะกำหนดให้มี สนช. จำนวน 200 คนซึ่งมาจากการแต่งตั้งโดย คสช. ทั้งหมด ทำหน้าที่พิจารณากฎหมาย และ “สภาปฏิรูป” หรือ สปร. จำนวน 250 คน ทำหน้าที่พิจารณารัฐธรรมนูญฉบับใหม่แทน ส.ส.ร. และเพิ่มอำนาจใหม่ในการวางกรอบสำหรับการปฏิรูปประเทศในอนาคต โดย พล.อ. ประยุทธ์ เปิดเผยในรายการคืนความสุขให้คนไทยทั้งชาติ เมื่อวันที่ 4 กรกฎาคม 2557 ว่า สปร. ทั้ง 250 คน จะคัดเลือกจากตัวแทนจังหวัด 76 คนและตัวแทนกลุ่มอาชีพ 550 คน แต่ยังไม่เปิดเผยว่าจะใช้วิธีการใดในการคัดเลือก
ทั้งนี้ จะให้มีคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ จำนวน 35 คน มีที่มาจาก สปร. 20 คน สนช. 5 คน คสช. 5 คน และ ครม.อีก 5 คน
โมเดลการแต่งตั้ง “200 สนช./250 สปร./35 กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ” ของ คสช. จะต่างจากคณะรัฐประหารรุ่นพี่
โดยในปี 2534 ธรรมนูญการปกครองกำหนดให้มีสภาเดียว คือ “สนช.” จำนวน 200-300 คน โดย รสช. แต่งตั้งทั้งหมด ทำหน้าที่ทั้งออกกฎหมายและพิจารณารัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือเป็นทั้ง สนช. และ ส.ส.ร. ไปในตัว สำหรับ กมธ. ยกร่างรัฐธรรมนูญ ให้มีจำนวน 20 คน โดย รสช. เป็นผู้แต่งตั้งทั้งหมด กล่าวคือ รสช. เป็นผู้ควบคุมฝ่ายนิติบัญญัติสมัยนั้นอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด
ขณะที่ในปี 2549 รธน.ชั่วคราว กำหนดที่มาของฝ่ายนิติบัญญัติไว้ซับซ้อนกว่า โดย สนช. 250 คน แม้จะมาจากการแต่งตั้งโดย คมช. ทั้งหมด แต่การคัดเลือก ส.ส.ร. ยุคนั้นเพิ่มขั้นตอนอีก 3 ขั้น คือให้มีสมัชชาแห่งชาติขึ้นมาก่อน มีสมาชิก 2,000 คน ลงคะแนนเลือกกันเองให้เหลือ 200 คน จากนั้น คมช. จะสรรหาเองให้เหลือเพียง 100 คน
ขณะที่ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญ มีจำนวน 35 คน มีที่มา 25 คนมาจากการคัดเลือกกันเองใน ส.ส.ร. บวกกับอีก 10 คน ที่ คมช. แต่งตั้งมา
มาตราที่ว่าด้วยนิรโทษกรรม และกำหนดการเลือกตั้ง
ประเด็นสำคัญในธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2534 และ รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2549 มี และน่าจะปรากฏใน รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2557 ด้วย นอกจากการกำหนดให้ประกาศ/คำสั่งที่ออกโดยคณะรัฐประหารมีผลบังคับใช้ต่อไป ก็คือการ “นิรโทษกรรม” ให้กับผู้ที่เกี่ยวข้องกับการทำรัฐประหาร
ในธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2534 มาตรา 32 บัญญัติไว้ว่า
“บรรดาการกระทำ ประกาศ หรือคำสั่งของหัวน้า รสช. หรือของ รสช. ที่ได้กระทำ ประกาศ หรือสั่งก่อนวันใช้ธรรมนูญการปกครองนี้ ทั้งนี้ ที่เกี่ยวเนื่องกับการยึดและควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2534 ไม่ว่าจะกระทำด้วยประการใด หรือเป็นในรูปใด และไม่ว่าจะกระทำ ประกาศ หรือสั่งให้มีผลใช้บังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ ให้ถือว่าการกระทำ ประกาศ หรือคำสั่ง รวมทั้งการกระทำของผู้ปฏิบัติตามประกาศ หรือคำสั่งนั้นตลอดจนการกระทำของบุคคลใดๆ ซึ่งได้กระทำเนื่องในการยึดหรือควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดินดังกล่าว เป็นการกระทำ ประกาศ หรือคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย”
ใน รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2549 มาตรา 37 บัญญัติไว้ว่า
“บรรดาการกระทำทั้งหลายซึ่งได้กระทำเนื่องในการยึดและควบคุมอำนาจการปกครองแผ่นดิน เมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ของหัวหน้า คปค. รวมตลอดทั้งการกระทำของบุคคลที่เกี่ยวเนื่องกับการกระทำดังกล่าวหรือของผู้ซึ่งได้รับมอบหมายจากหัวหน้าหรือ คปค. หรือของผู้ได้รับคำสั่งจากผู้ที่ได้รับมอบหมายจากหัวหน้าหรือ คปค. อันได้กระทำไปเพื่อการดังกล่าวข้างต้นนั้น การกระทำดังกล่าวทั้งหมดนี้ ไม่ว่าจะเป็นการกระทำเพื่อให้มีผลบังคับในทางนิติบัญญัติ ในทางบริหาร หรือในทางตุลาการ รวมทั้งการลงโทษและการกระทำอันเป็นการบริหารราชการอย่างอื่น ไม่ว่ากระทำในฐานะตัวการ ผู้สนับสนุน ผู้ใช้ให้กระทำ หรือผู้ถูกใช้ให้กระทำ และไม่ว่ากระทำในวันที่กล่าวนั้นหรือก่อนหรือหลังวันที่กล่าวนั้น หากการกระทำนั้นผิดต่อกฎหมายก็ให้ผู้กระทำพ้นจากความผิดและความรับผิดชอบโดยสิ้นเชิง”
ข้อแตกต่างสำคัญบางประการ ที่ปรากฏในธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2534 และ รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2549 ฉบับหนึ่ง แต่ไม่ปรากฏในฉบับหนึ่ง มีอยู่ 2-3 จุด
เช่น การกำหนดวันเลือกตั้งทั่วไป ในธรรมนูญการปกครอง พ.ศ. 2534 มีการเขียนย้ำไว้หลายจุดว่า “การเลือกตั้งทั่วไปจะมีขึ้นภายใน พ.ศ. 2534” โดยมีข้อยกเว้นในกรณีที่ รธน.ฉบับใหม่ยังจัดทำไม่แล้วเสร็จ สามารถเลื่อนออกไปอีก แต่ต้องไม่เกิน 120 วันนับแต่วันสิ้นปี พ.ศ. 2534 ซึ่งข้อความนี้ไม่ปรากฏใน รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2549 และไม่แน่ชัดว่าจะปรากฏใน รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2557 หรือไม่
ขณะที่ รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2549 ได้กำหนดให้มีองค์กรใหม่ขึ้นมาใช้อำนาจตุลาการ ได้แก่ “คณะตุลาการ รธน.” เพื่อวินิจฉัยคดีแทนศาล รธน. โดยเวลานั้น มีคดีสำคัญยุบพรรคการเมืองใหญ่ 2 พรรค ได้แก่ พรรคไทยรักไทยและพรรคประชาธิปัตย์ อยู่ระหว่างการพิจารณาคดีของศาล รธน.
นอกจากนี้ ฉบับปี 2549 ยังกำหนดให้ รธน. ที่ ส.ส.ร. พิจารณาเสร็จแล้ว ต้องนำไปทำประชามติ ซึ่งในฉบับปี 2534 ไม่ได้กำหนดเช่นนั้น และฉบับปี 2557 มีแนวโน้มว่าจะไม่ทำประชามติเช่นกัน
หากพิจารณาจากนักกฏหมาย ที่อยู่ในคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ หลังรัฐประหารในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา มักตกอยู่ในกลุ่มนักกฏหมายกลุ่มเดียวกับลูกศิษย์สำนักคิดสาย ดร.มีชัย ฤชุพันธ์ุ, ดร.วิษณุ เครืองาม, ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ แล้ว จึงเป็นที่น่าจับตาดูว่า รธน.ชั่วคราว พ.ศ. 2557 ที่กำลังจะประกาศใช้ในระยะเวลาอันใกล้นี้ คสช. จะเพิ่มเติมนวัตกรรมกฎหมายใหม่ใดขึ้นมาหรือไม่
ที่มา: ไทยพับลิก้า