อรุณี สัณฐิติวณิชย์
ณรุจน์ วศินปิยมงคล
ร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2558 ฉบับ “พลเมืองเป็นใหญ่” ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของที่ประชุมสภาปฏิรูปแห่งชาติ (สปช.) นั้น จะผ่านหรือไม่ผ่านความเห็นชอบก็ตาม ผู้เขียนมีข้อสังเกตสำคัญดังนี้
1. การเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อ (มาตรา 105 และ มาตรา 106) หรือที่เรียกง่ายๆว่า แบบ open list ที่เปิดโอกาสให้พลเมืองสามารถเลือกตัวบุคคลที่ต้องการให้เป็นผู้แทนราษฎรได้ ซึ่งกรณีเช่นนี้ อาจเกิดการแข่งขันภายในพรรคและทำให้เกิดความอ่อนแอของพรรคได้ เพราะประชาชนสามารถเลือกใครก็ได้ ดังนั้น ในทางปฏิบัติทุกคนไม่ว่าจะภายในพรรคหรือนอกพรรคต้องแข่งกันทั้งหมด ซึ่งต่างจากระบบเดิมที่ถูกพรรคกำหนดอันดับไว้แต่แรก และทุกคนก็จะช่วยกันหาเสียงให้ได้คะแนนมากที่สุด
2. อำนาจการบริหารของคณะรัฐมนตรี เดิมนั้นคณะรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้าฝ่ายบริหารมีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายสาธารณะ และกำกับติดตามการนำนโยบายไปปฏิบัติให้สำเร็จลุล่วง อันรวมถึงการแต่งตั้ง โยกย้ายข้าราชการพลเรือนเพื่อให้มีความเหมาะสมในการดำเนินนโยบายด้วย ซึ่งร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2558 นี้มีข้อสังเกตเกี่ยวกับอำนาจการบริหารของคณะรัฐมนตรีเป็น 2 ประเด็น ดังนี้
2.1. อำนาจในการกำหนดนโยบาย แม้การเข้ารับตำแหน่งคณะรัฐมนตรีจะต้องผ่านการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาภายในห้าสิบวันนับแต่วันที่เข้ารับหน้าที่ (มาตรา 177) แต่ด้วยปัจจัย 2 ประการ คือ ประการแรก ระบบการเลือกตั้งในร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีแนวโน้มที่จะบังคับให้การแข่งขันการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหันกลับไปเลือกที่ตัวบุคคลมากกว่านโยบายของพรรคการเมือง ตามที่กล่าวไว้ข้างต้น และ
ประการสอง คือ คณะกรรมการ สมัชชา สภา และองค์กรอื่นที่จัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ (ภาค 4 หมวด 2) ทำหน้าที่ศึกษา วิเคราะห์ และกำหนดนโยบายด้านต่างๆ อยู่แล้ว เช่น คณะกรรมการปฏิรูปการเงินการคลัง และภาษีอากร (มาตรา 283) หน่วยงานกลางกำหนดยุทธศาสตร์และเป้าหมายในการขจัดความยากจนลดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ (มาตรา 292) คณะกรรมการปฏิรูปสังคมและชุมชน (มาตรา 295) เป็นต้น
เมื่อมีหน่วยงานหรือคณะทำงานที่ทำหน้าที่กำหนดนโยบายหรือเสนอนโยบายของประเทศในด้านต่างๆ อยู่แล้ว แล้วคำถามสำคัญคือ คณะรัฐมนตรีจะทำอะไร? หากแนวนโยบายที่หน่วยงานหรือคณะกรรมการต่างๆ ข้างต้นกำหนดมาไม่สอดคล้องกับนโยบายของรัฐบาลที่แถลงต่อรัฐสภาแล้วจะเป็นเช่นไร? และใครกันแน่ที่กำหนดนโยบายการพัฒนาประเทศ?
2.2. อำนาจในการแต่งตั้งปลัดกระทรวง เดิมอำนาจในการแต่งตั้งโยกย้ายปลัดกระทรวง หรือเทียบเท่าเป็นของคณะรัฐมนตรี เพื่อเป็นกลไกในการบังคับบัญชาให้ข้าราชการประจำซึ่งมาจากการแต่งตั้งตามความเชี่ยวชาญทำงานสนองตอบนโยบายของฝ่ายการเมืองที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชน แต่ มาตรา 207 ร่างรัฐธรรมนูญ 2558 กำหนดให้มีคณะกรรมการดำเนินการแต่งตั้งข้าราชการโดยระบบคุณธรรม ซึ่งมีที่มาจากข้าราชการพลเรือนและอดีตข้าราชการพลเรือนที่วุฒิสภาตรวจสอบคุณสมบัติแล้ว ทำหน้าที่พิจารณาการย้าย การโอน การแต่งตั้งและเสนอชื่อต่อนายกรัฐมนตรีให้ดำเนินการแต่งตั้งตามกฎหมายต่อไป
เมื่ออำนาจในการแต่งตั้งปลัดกระทรวง ซึ่งเป็นหัวหน้าส่วนราชการที่นำนโยบายไปปฏิบัติไม่ได้ถูกยึดโยงกับประชาชนแล้ว เราจะแน่ใจได้อย่างไรว่าการปฏิบัติงานหรือการบริหารงานของกระทรวงต่างๆ จะสามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนได้?
3. ระบบการบริหารราชการแผ่นดิน มาตรา 284 (5) กำหนดให้มีองค์กรบริหารการพัฒนาภาค ทำหน้าที่สนับสนุนการพัฒนาจังหวัดต่างๆ ที่ตั้งอยู่ในภาคและกำกับดูแลหน่วยงานของรัฐในพื้นที่ ซึ่งการมีองค์กรบริหารการพัฒนาภาคนี้จะเป็นการเพิ่มระดับการบริหารราชการแผ่นดิน จากที่มีการบริหารราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น เพียงสามระดับ เราก็จะมีการบริหารราชการระดับภาคเพิ่มขึ้น เพื่อควบคุมและกำกับดูแลการบริหารราชการส่วนภูมิภาคและกำกับนโยบายการบริหารส่วนท้องถิ่นอีกชั้นหนึ่ง
ปัญหาสำคัญของการจัดระดับการบริหารราชการเป็นสามระดับที่เราพบกันคือ การประสานงาน และความขาดประสิทธิภาพในการบริหาร กล่าวคือ การเดินทางของเอกสารราชการไม่ว่าจะเป็นการเสนอโครงการ การขออนุมัติเดินทางไปราชการ การขออนุมัติแก้ไขโครงการ หรืออื่นๆ กว่าจะถึงมือผู้มีอำนาจอนุมัติลงนามได้นั้นใช้เวลาไม่น้อยกว่าหนึ่งสัปดาห์ เนื่องจากมีขั้นตอนหรือ “พิธีกรรม” ของงานสารบรรณหลายขั้นตอน ดังนั้น หากมีกลไกการบริหารระดับภาคเพิ่มขึ้นมาก็จะทำให้ประสิทธิภาพในการสั่งการและการบริหารจัดการของภาครัฐยิ่งลดลง
4. คณะกรรมการ หรือหน่วยงานใหม่เพื่อการปฏิรูป หากร่างรัฐธรรมนูญฉบับ 2558 มีผลบังคับใช้จะทำให้เรามีคณะกรรมการ สมัชชา สภา และองค์กรอื่นๆ ที่จัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ ดังนี้
- องค์การเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภค (มาตรา 60)
- สภาตรวจสอบภาคพลเมืองระดับจังหวัด (มาตรา 71) ซึ่งรวมถึงหน่วยธุรการอีก 77 แห่ง
- สมัชชาคุณธรรมแห่งชาติ (มาตรา 74)
- คณะกรรมการประเมินผลแห่งชาติ (มาตรา 77)
- สมัชชาพลเมือง (มาตรา 215)
- ศาลปกครองแผนกคดีวินัยการคลังและการงบประมาณ (มาตรา 244)
- คณะกรรมการดำเนินการจัดการเลือกตั้ง (มาตรา 268)
- สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ และหน่วยธุรการ (มาตรา 279)
- คณะกรรมการยุทธศาสตร์การปฏิรูปแห่งชาติ (มาตรา 279)
- คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย (มาตรา 282)
- คณะกรรมการปฏิรูปการเงิน การคลัง และภาษีอากร (มาตรา 283)
- องค์กรบริหารการพัฒนาภาค (มาตรา 284)
- คณะกรรมการอิสระว่าด้วยค่าตอบแทนบุคลากรภาครัฐ (มาตรา 284)
- คณะกรรมการการกระจายอำนาจแห่งชาติ (มาตรา 285) โดยมีสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจแห่งชาติทำหน้าที่ธุรการ
- คณะกรรมการนโยบายการศึกษาและพัฒนามนุษย์แห่งชาติ (มาตรา 286)
- สมัชชาศิลปวัฒนธรรมระดับชาติและระดับท้องถิ่น (มาตรา 290)
- คณะกรรมการการปฏิรูปวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งชาติ (มาตรา 291)
- หน่วยงานกลางกำหนดยุทธศาสตร์และเป้าหมายในการขจัดความยากจนลดความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ (มาตรา 292)
- คณะกรรมการปฏิรูปสังคมและชุมชน (มาตรา 295)
- คณะกรรมการอิสระเสริมสร้างความปรองดองแห่งชาติ และหน่วยธุรการ (มาตรา 297)
การมีคณะกรรมการ สภา สมัชชา หรือองค์การอื่นตามรัฐธรรมข้างต้นนี้ เพื่อให้แน่ใจว่ารัฐบาลใดก็ตามที่เข้ามาบริหารประเทศก็จะถูกกำหนดทิศทางนโยบายตามที่คณะบุคคลหรือองค์การข้างต้นกำหนด ส่วนหนึ่งเพื่อให้ประเทศมีทิศทางการพัฒนาในแนวเดียวกันในระยะยาว
อย่างไรก็ตาม รายละเอียดเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ ที่มา ข้อบังคับ และอื่นๆ เกี่ยวกับคณะกรรมการ สภา สมัชชา หรือองค์การอื่นตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้จะถูกกำหนดโดยกฎหมายลูก ซึ่งจะทำให้เราเห็นกลไกและอิทธิพลของคณะกรรมการและองค์การเหล่านี้ได้ชัดเจนขึ้น โดยผู้เขียนมีข้อสังเกตดังต่อไปนี้
4.1.รายจ่ายประจำ แน่นอนว่าคณะกรรมการ สภา สมัชชา และองค์การอื่นตามร่างรัฐธรรมนูญข้างต้นจะต้องใช้งบประมาณในการดำเนินการและรวมถึงรายจ่ายประจำอื่นๆ ที่จะเกิดขึ้น เช่น ค่าตอบแทนกรรมการไม่ว่าจะเป็น เบี้ยประชุม เงินเดือน ค่าจ้าง และเงินประจำตำแหน่ง นอกจากนี้ ยังมีรายจ่ายอื่นๆ เช่น ค่าเช่าอาคารสำนักงาน ค่าสาธารณูปโภค ค่าวัสดุอุปกรณ์สำนักงาน ซึ่งค่าใช้จ่ายเหล่านี้จะกลายเป็นรายจ่ายประจำของรัฐ อันเป็นภาระต่องบประมาณรายจ่ายประจำปี ซึ่งหากรัฐนำเงินมาใช้ในการดำเนินการที่เป็นรายจ่ายประจำมากขึ้น นั่นหมายความว่ารัฐจะต้องจัดหารายได้เข้าคลังเพิ่มมากขึ้น หรือไม่รัฐก็จะต้องลดรายจ่ายในการพัฒนาประเทศลง
4.2.อำนาจข้าราชการ โดยเฉพาะกลุ่มเทคโนแครต (technocrat) ไม่ว่าจะเป็นอดีตข้าราชการระดับสูงที่เกษียณอายุราชการแล้ว หรือข้าราชการระดับสูงที่ยังปฏิบัติหน้าที่อยู่ในปัจจุบันและอนาคต ที่จะสามารถแผ่อิทธิพลของตนจากเดิมที่เสนอแนะนโยบายหรือรับนโยบายจากผู้นำการเมืองที่เป็นรัฐบาลมาปฏิบัติ มาเป็นผู้กำหนดนโยบายและทิศทางการพัฒนาประเทศได้เอง
เมื่อพิจารณาย้อนกลับไปคราวการร่างรัฐธรรมนูญปี 2550 จะเห็นได้ว่า ข้าราชการระดับสูง และอดีตข้าราชการระดับสูงเป็นกลุ่มตัวแสดงหลักที่ได้รับความไว้วางใจจากคณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ให้เข้ามาช่วยบริหารประเทศและช่วยร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งในคราว คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ก็เช่นเดียวกัน จึงไม่น่าแปลกใจที่ร่างรัฐธรรมนูญปี 2558 นี้ จะเพิ่มอิทธิพลของข้าราชการเพื่อให้นักการเมืองที่ถูกมองว่าเป็นกลุ่มคนที่ไม่น่าไว้ใจมีอิทธิพลลดลง
5.สร้างวัฒนธรรมทางการเมืองแบบใหม่ ร่างรัฐธรรมนูญปี 2558 นี้จะส่งผลให้รัฐบาลที่บริหารประเทศต้องเผชิญกับการตรวจสอบอย่างเข้มแข็งจากวุฒิสภา สมัชชาคุณธรรม ตลอดจนการเกิดกลุ่มการเมืองจำนวนมาก ทำให้การบริหารประเทศหรือการออกกฎหมายจะต้องใช้พลังมหาศาลในการล็อบบี้คะแนนเสียงจากกลุ่มต่างๆ การกำหนดนโยบายพัฒนาประเทศที่ต้องลงทุนขนาดใหญ่ก็อาจทำให้รัฐเสียวินัยทางการคลัง (มาตรา 89)
นอกจากนี้ การดำเนินนโยบายต่างๆ ของรัฐบาลจะถูกจำกัดด้วยมาตรา 75 (5) ที่ห้ามผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและผู้นำอื่นในภาครัฐใช้อำนาจหน้าที่ที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมืองที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศ และประชาชนในระยะยาว หรือห้าม “นโยบายประชานิยม” นั่นเอง ซึ่งอาจนำไปสู่ปัญหาการตีความ ว่าการประกันราคาพืชผลทางการเกษตรก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจในระยะยาวหรือไม่? การแทรกแซงราคาสินค้าอุปโภคบริโภคก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจในระยะยาวหรือไม่?
กรณีเช่นนี้ รัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศจะบริหารด้วยความกลัว เพราะอาจถูกถอดถอนได้หากดำเนินการที่ขัดกับรัฐธรรมนูญ ซึ่งจะลงทุนขนาดใหญ่เพื่อพัฒนาประเทศก็ทำได้ยาก การแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าในการช่วยเหลือประชาชนก็อาจไม่สามารถทำได้อย่างที่เคยเป็นมา เมื่อประชาชนเลือกตั้งได้รัฐบาลที่ไม่มีเสถียรภาพ และไม่สามารถออกนโยบายช่วยเหลือประชาชนได้อีก ประชาชนก็จะเกิดความเบื่อหน่ายการเลือกตั้ง เบื่อหน่ายการเมือง และกลายเป็นพลเมืองที่มีความเฉื่อยชาทางการเมืองในที่สุด
ที่มา: ประชาไท